2021가단204239 부당이득금 민사 부산지방법원동부지원 2022.01.12

【원 고】

○○○구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 진심 담당변호사 박기원 외 1인)

【피 고】

한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 삼양 담당변호사 노홍수 외 1인)

【변론종결】

2021. 12. 17.

【주 문】

1. 피고는 원고에게 97,785,559원과 그 중 8,779,789원에 대하여는 2018. 11. 15.부터, 15,883,580원에 대하여는 2019. 6. 13.부터, 73,122,190원에 대하여는 2021. 1. 30.부터 각 2021. 3. 10.까지는 별지4 표 기재 각 기간별로 같은 표 이율란 기재 각 해당 이율, 각 2021. 3. 11.부터 2022. 1. 12.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】

피고는 원고에게 150,624,310원과 그 중 15,847,600원에 대하여는 2018. 11. 15.부터, 15,883,580원에 대하여는 2019. 6. 13.부터 각 청구취지 변경신청서 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈과 나머지 118,893,130원에 대하여는 2021. 1. 30.부터 소장부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.

【이 유】

1. 기초사실
가. 당사자의 지위
⑴ 원고는 부산 북구 (주소 생략) 일원 20,735㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에서 주택재개발정비사업을 시행하는 것을 목적으로 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 설립된 주택재개발정비사업조합이다.
⑵ 피고는 국유재산법 제42조 제1항, 동법 시행령 제38조 제3항, 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제43조의2 제1항, 동법 시행령 제48조의2 제1항에 따라 대한민국과 지방자치단체로부터 국·공유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 법인이다.
나. 정비사업의 시행 경과
⑴ 부산광역시 북구청장은 2016. 4. 4. 원고를 사업시행자로 하여 이 사건 사업구역 내의 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)에 대한 사업시행인가를 한 다음 2016. 4. 13. 이를 고시하였다.
⑵ 부산광역시 북구청장은 2017. 7. 12. 이 사건 정비사업에 관하여 관리처분계획인가를 한 다음 2017. 7. 19. 이를 고시하였다.
다. 변상금 등 부과 처분 및 납부
⑴ 피고는 2018. 11. 8.경 원고에게, 원고가 이 사건 사업구역 내에 있는 부산광역시 소유 재산인 별지2 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)를 2016. 4. 4.부터 2018. 12. 3.까지 무단점유하고 있음을 이유로 별지2목록 기재 각 변상금 합계 15,847,600원을 부과하는 처분을 하였고, 원고는 2018. 11. 14. 피고에게 위 변상금을 납부하였다.
⑵ 피고는 2019. 6. 11.경 원고에게, 원고가 이 사건 사업구역 내에 있는 국유재산인 별지3 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제3토지’라 한다)를 2018. 8. 14.부터 2019. 6. 11.까지(단, 제1항 기재 토지의 경우는 2018. 2. 28.부터 2019. 6. 11.까지임) 무단점유하고 있음을 이유로 별지3목록 기재 각 변상금 합계 15,883,580원을 부과하는 처분을 하였고, 원고는 2019. 6. 12. 위 변상금을 납부하였다.
⑶ 피고는 2021. 1. 12.경 원고에게, 원고가 이 사건 사업구역 내에 있는 국유재산인 별지1 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)를 2018. 8. 14.부터 2021. 1. 31.까지 무단점유하였음을 이유로 별지1 목록 기재 각 변상금 합계 73,122,190원을 부과하는 처분(이하 3차례에 걸쳐 행해진 변상금 부과처분을 ‘이 사건 변상금 부과처분’이라 하고, 3차례에 걸쳐 납부한 변상금을 ‘이 사건 변상금’이라 한다)을 함과 아울러 2021. 2. 1.부터 2021. 12. 31.까지의 대부료 45,770,940원(이하 ‘이 사건 대부료’라 한다)을 납부할 것을 안내하였다. 원고는 2021. 1. 29. 위 변상금 및 대부료 합계 118,893,130원을 납부하는 한편, 피고와 사이에 대부기간을 2021. 2. 1.부터 2026. 1. 31.까지로, 대부료를 연 41,609,950원(부가가치세 별도)으로 정하여 대부계약을 체결하였다.
[인정근거: 갑 제1 내지 6, 8, 12, 13호증, 을 제1, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 당사자들의 주장 요지
가. 원고의 주장
구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제32조 제1항 제12호에 의하면 주택재개발 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 국유재산법 제30조에 의한 사용허가를 받은 것으로 간주되므로, 원고가 이 사건 사업구역 내에 있는 이 사건 제1, 2, 3토지를 점유·사용하였다 하더라도 국유재산법 제72조에 정한 ‘무단점유자’에 해당하지 아니한다. 이 사건 변상금 부과처분은 당연무효이므로, 피고는 원고에게 부당이득으로서 원고가 납부한 각 변상금을 반환하여야 한다.
나아가 이 사건 제1토지는 2017. 2. 8. 전부개정되어 2018. 2. 9.부터 시행된 현재의 도시정비법 제97조 제2항에 정한 바에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설로, 같은 조 제7항 및 부칙 제1조에 의하여 2018. 2. 9.부터 그 대부료가 면제되어야 한다. 따라서 이 사건 대부료 역시 법률상 원인 없이 지급된 것이므로, 피고는 원고에게 부당이득으로서 이를 반환하여야 한다.
나. 피고의 주장
변상금과 관련하여, 구 도시정비법에 따라 국유재산법상의 사용허가를 받은 것으로 간주되는 국유지는 행정재산에 한정되고, 일반재산은 이에 해당하지 아니하는바, 이 사건 제1, 2, 3토지는 모두 행정재산이 아닌 일반재산에 해당하므로, 원고의 주장은 이유 없다.
대부료와 관련하여, 이 사건 제1토지는 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설이 아니라 유상으로 매입해야 할 토지이고, 원고는 피고와 대부계약을 체결한 후 계약에 따른 대부료를 납부한 것이므로, 이 부분 원고의 주장 또한 이유 없다.
3. 판단
가. 이 사건 변상금에 대한 부당이득반환청구에 대한 판단
⑴ 행정재산과 일반재산의 구분
㈎ 피고는 이 사건 제1, 2, 3토지가 도로법상의 노선 지정 또는 도시계획법 등의 절차에 따라 설치된 도로가 아니기 때문에 행정재산에 해당한다는 취지로 주장하는 것이다. 그러나 국가나 지방자치단체가 소유하는 재산, 즉 ‘국·공유재산’을 행정재산과 일반재산으로 구분함에 있어 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산을 행정재산으로 보기 위해서는 ① 법령에 의하여 행정재산으로 지정된 경우, ② 행정처분으로 행정재산으로 사용하기로 결정된 경우 또는 ③ 행정재산으로 실제 사용하는 경우의 어느 하나에만 해당하면 된다. 따라서 국가 또는 지방자치단체가 도로법 등의 정식 절차를 따르지 않고 설치·관리하는 도로, 지역주민의 장기간의 통행 관습에 따라 자연발생적으로 만들어진 사실상의 도로의 경우에도 행정재산에 해당한다 할 것이다.
㈏ 위 기준에 따라 이 사건에 대하여 보건대, 앞서 든 증거들, 이 법원의 부산광역시 북구청장에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 제1, 2, 3토지 중 별지 각 표의 ‘구분’란에 행정으로 기재된 각 토지는 현황도로로서 행정재산으로 실제 사용되고 있는 것으로 보이므로, 위 각 토지는 행정재산으로 봄이 타당하다(이하 ‘이 사건 행정재산’이라 하고, 나머지 일반재산을 ‘이 사건 일반재산’이라 한다).
⑵ 이 사건 행정재산의 경우
국유재산법 제72조가 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로, 위 규정은 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이고, 그러한 자에 대한 변상금 부과처분은 당연 무효라고 할 것이다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2007다51536 판결 등 참조).
그런데 원고가 이 사건 행정재산을 사업부지에 포함하여 주택재개발사업을 시행하겠다는 사업계획승인신청을 하여 부산광역시 북구청장으로부터 2016. 4. 4. 사업계획승인을 받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 구 도시정비법 제32조 제1항 제12호에 정한 바에 따라 이 사건 행정재산에 대하여 사용허가를 얻은 것으로 간주되게 된다{한편, 사업시행인가고시에 의하여 이 사건 행정재산이 용도폐지되어 일반재산으로 전환된다 하더라도, 그것만으로 위와 같은 사용허가 간주의 효과가 실효 또는 상실된다고 볼 수는 없다(위 대법원 2007다51536 판결 참조)}.
그렇다면 원고는 법률상 권원을 가지고 이 사건 행정재산에 대한 점유개시를 한 것임에도, 원고가 이 사건 행정재산을 무단점유하였음을 전제로 한 이 사건 변상금 부과처분은 의무 없는 자에 대하여 한 행정처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것이므로, 피고는 원고에게 이 사건 변상금 중 이 사건 행정재산에 대한 부분을 부당이득으로서 반환하여야 한다.
⑶ 이 사건 일반재산의 경우
㈎ 국유재산법 제30조의 준용 여부
원고는 먼저, 일반재산의 경우에도 행정재산에 대한 사용·수익허가에 관한 규정이 준용되어야 한다고 주장하나, 국유재산법이 행정재산·보존재산과 일반재산을 엄격하게 구별하여 행정재산의 사용은 허가라는 행정처분에 의하여, 일반재산의 사용은 대부라는 사법상 계약에 의하여 각기 달리 규율하고 있는 점, 구 도시정비법 제32조는 정비사업이라는 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 사업시행인가를 받은 때 다수의 행정기관으로부터 받아야 하는 인·허가 등을 받은 것으로 의제하는 규정인데, 일반재산에 대해서까지 이러한 효력을 인정해야 할 필요는 없는 점 등을 고려하면, 국유재산법 제30조에 의하여 이 사건 일반재산에 대해서까지 적법한 점유권원 부여의 효력이 발생한다고 볼 수는 없다.
㈏ 사업시행인가에 따른 점유권원 인정 여부
원고는 다음으로, 도시정비법상의 사업시행인가가 이루어진 경우에는 사업구역 내 모든 토지에 대하여 점유권원을 부여받은 것으로 보아야 한다고 주장한다.
살피건대, 도시정비법에 의한 사업시행인가는 사업시행자로 하여금 재개발사업을 시행할 수 있는 지위나 권리를 부여함에 불과하고 그로 인하여 사업시행자가 재개발구역 안의 토지나 지상물을 사용·수익하는 등의 권리를 직접 취득하는 것이 아니라 종전 토지나 지상물의 소유자가 여전히 그에 대한 사용·수익권을 가지므로, 재개발사업시행인가만 있고 관리처분계획의 인가고시가 없는 상태에서 사업시행자가 재개발구역 내의 토지를 사용·수익하고자 할 때에는 위 법 소정의 수용 또는 사용절차를 밟아야 하고 이러한 절차를 밟지 아니하는 한 재개발사업실시계획의 시행을 위한 점용이라 하더라도 적법한 점유·사용이라 할 수 없다. 다만, 도시정비법에 의한 관리처분계획의 인가·고시가 있는 경우에는 같은 법 제81조 제1항에 의하여 목적물에 대한 종전 소유자 등의 사용·수익이 정지되므로, 사업시행자는 목적물에 대한 별도의 수용 또는 사용의 절차 없이 이를 사용·수익할 수 있게 된다 할 것이므로(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결 참조), 사업시행자가 사업구역 내의 일반재산에 대하여 적법한 권원 없이 점유를 개시하였다 하더라도, 관리처분계획인가·고시가 이루어진 시점부터는 그 점유가 적법한 것으로 전환된다고 봄이 타당하다.
따라서 이 사건 일반재산에 대한 변상금부과처분 중 관리처분계획인가·고시 시점 이후 부분은 마찬가지로 의무 없는 자에 대하여 한 행정처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것이므로, 피고는 원고에게 이 사건 일반재산에 대하여 부과한 변상금 중 관리처분계획인가·고시 시점 이후 부분을 부당이득으로서 반환하여야 한다.
⑷ 구체적 반환 범위
㈎ 부당이득금 액수
이 사건 제1토지는 모두 행정재산이므로, 그에 관하여 부과된 변상금 73,122,190원은 모두 반환 대상이 된다. 이 사건 제2토지는 일반재산이고, 그에 관하여 부과된 변상금은 2016. 4. 4.부터 2018. 12. 3.까지에 대한 것인바, 그 중 관리처분계획인가·고시 시점인 2017. 7. 19. 이후 기간에 대한 변상금 합계 8,779,789원(= 7,995,145원 + 784,644원)이 반환 대상이 된다. 이 사건 제3토지는 행정재산이거나, 일반재산이더라도 관리처분계획인가·고시가 이루어진 시점 이후의 기간에 대하여 변상금이 부과된 것이므로, 부과된 변상금 15,883,580원이 모두 반환 대상이 된다.
㈏ 법정이자 내지 지연손해금 청구에 대하여
원고는 위 부당이득금에 대하여 각 지급일 다음날부터 소장부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 법정이자 내지 지연손해금을 청구한다.
원고는 법정이자인지, 지연손해금인지 여부를 명확히 특정하지 아니하였으나, 부당이득반환의무는 기한의 정함이 없는 채무로서, 수익자는 이행청구를 받은 다음날부터 이행지체로 인한 지연손해금을 배상할 책임이 있다 할 것이므로(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다11808 판결 참조), 원고가 피고에 대하여 이 사건 소장 부본의 송달로써 부당이득금반환의 이행을 청구한 2021. 3. 10.을 기준으로 하여 그 전에는 법정이자, 이후에는 지연손해금 청구로 봄이 상당하다.
그런데 법정이자의 경우, 국유재산법 제75조는 "국가는 과오납된 국유재산의 사용료, 대부료, 매각대금 또는 변상금을 반환하는 경우에는 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환한다."라고 정하고 있고, 공유재산법 제82조는 "지방자치단체가 과오납된 공유재산의 사용료·대부료·매각대금 또는 변상금을 반환하는 경우에는 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환하여야 한다"고 정하고 있는바, 위 각 규정은 부당이득의 반환범위에 관한 민법 제748조에 대한 특칙으로서 수익자인 국가나 지방자치단체의 선의·악의를 불문하고 적용된다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2017다223156 판결 참조). 위 각 규정에서 말하는 ‘대통령령으로 정하는 이자’에 대하여, 국유재산법 시행령 제73조는 ‘대통령령으로 정하는 이자’란 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 말한다."고 규정하고 있고, 공유재산 및 물품관리법 시행령 제82조는 "시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정자치부장관이 정하여 고시하는 이자를 말한다."라고 각 규정하고 있는바, 위 법령 및 국유재산 사용료 등의 분할납부 등에 적용할 이자율 고시(기획재정부 고시 제2013-15호) 제1조 제1항은 "국유재산법 시행령 제30조 제3항, 제51조의2, 제55조 제5항, 제71조 제3항 및 제73조에서 규정하는 ‘총괄청이 고시하는 이자율(고시이자율)’은 분기별 변동 이자율의 형태로 한다."고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따라 매 분기별로 새로 적용하는 고시이자율은 각각 직전 분기 중 전국은행연합회에서 가장 마지막으로 공시하는 ‘신규취급액기준 COFIX’로 한다."고 규정하고 있으며, 지방자치단체 공유재산 운영기준(행정자치부 고시 제2016-30호) 제20조 제1항은 "영 제82조 등에서 규정하는 행정자치부장관이 정하여 고시하는 이자율은 월별 변동 이자율의 형태로 한다."라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따라 매월 새로 적용하는 고시이자율은 전국은행연합회에서 가장 최근에 공시한 ‘신규취급액기준 COFIX’로 한다."라고 각 규정하고 있으므로, 결국 과오납 변상금에 가산되는 법정이자는 국유재산과 공유재산 모두 "신규취급액 기준 COFIX" 이율이 된다.
나아가 원고가 피고에게 변상금을 지급한 다음날인 2018. 11. 15.부터 이 사건 소장 부본 송달일인 2021. 3. 10.까지의 "신규취급액 기준 COFIX" 이율이 별지4 표 기재와 같은 사실은 이 법원에 현저하므로, 피고는 원고에게 2018. 11. 15.부터 2021. 3. 10.까지는 별지4 표의 각 기간별로 같은 표 기재 각 해당 이율에 따라 계산한 가산금을 지급할 의무가 있고, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 민법 또는 소송촉진 등에 관한 특례법에 따른 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
㈐ 소결론
그렇다면 피고는 원고에게 부당이득의 반환으로서 97,785,559원(= 73,122,190원 + 8,779,789원 + 15,883,580원)과 각 납부일 다음날로서 그 중 8,779,789원에 대하여는 2018. 11. 15.부터, 15,883,580원에 대하여는 2019. 6. 13.부터, 73,122,190원에 대하여는 2021. 1. 30.부터 각 2021. 3. 10.까지는 별지4 표 기재 각 기간별로 같은 표 이율란 기재 각 해당 이율로 계산한 가산금과, 각 2021. 3. 11.부터 피고가 이행의무의 존부 및 범위에 대하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2022. 1. 12.까지는 민법에 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.
나. 이 사건 대부료에 대한 부당이득반환청구에 대한 판단
원고는 이 사건 제1토지가 도시정비법 제97조 제2항에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설임을 전제로 이 사건 제1토지에 대한 대부료 또한 지급할 의무가 없다고 주장한다.
그러나 도로가 위 규정에 정한 무상 양도 대상 정비기반시설에 해당하기 위해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 정해진 절차에 따라 설치된 도로 또는 도로법상 노선 지정·인정 공고와 도로구역 결정·고시를 거쳐 설치된 도로법상의 도로여야 하고, 일반 공중의 교통을 위해 이용되었을 뿐 위와 같은 법령에 따라 설치된 것이 아닌 이른바 ‘사실상의 도로’는 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설에 해당하지 아니한다. 그런데 이 사건 제1토지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 또는 도로법에 따라 설치된 도로라는 점에 대하여 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
4. 결론
원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 남세진