2020구합7614 조치명령취소 일반행정 울산지방법원 2021.09.02

【원 고】

주식회사 ○○○ (소송대리인 변호사 김용규)

【피 고】

울주군수 (소송대리인 변호사 권구배)

【변론종결】

2021. 7. 8.

【주 문】

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】

피고가 2020. 4. 27. 원고에 대하여 한 조치명령을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위
가. 원고는 무기성 오니류, 광재류, 폐주물사 등을 성토재로 재활용하는 폐기물 종합재활용업을 영위하는 자이다.
나. 원고는 광재류 등 폐기물을 재활용하여 울산 울주군 (이하 생략) 소재 건축토목공사현장(이하 ‘이 사건 현장’이라 한다)에 성토재로 반입하였다.
다. 피고는 2020. 3. 23. 원고가 위와 같이 광재류(이하 ‘이 사건 폐기물’이라 한다)를 재활용하여 이 사건 현장에 공급한 성토재에서 시료를 채취하여 토양오염 공정시험을 의뢰, 검사한 결과, 토양오염물질인 카드뮴, 아연, 불소가 아래 표 기재와 같이 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3] 토양오염우려기준의 2지역 기준치를 초과하는 것으로 나타났다.
검사항목검사결과(㎎/㎏)기준치(㎎/㎏)카드뮴294.710아연2,007.7600불소1,314400
라. 피고는 2020. 4. 27. ‘원고가 이 사건 현장에서 토양오염 우려기준(2지역)을 초과한 폐기물을 재활용하여 성토재로 사용함으로써 폐기물을 재활용하는 자의 준수사항을 위반’하였다는 사유로 구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조의2, 제48조에 따라 원고에게 2020. 4. 27.부터 2020. 5. 26.까지 이 사건 공사현장에 반입된 폐기물을 수거 및 처리하고 이행완료보고서를 제출할 것을 명하는 조치명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 이에 대하여 원고는 울산광역시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2020. 8. 25. 심판청구가 기각되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증의 각 기재, 변론 전체 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항의 위임을 받은 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제5항 [별표 5의4] 1. 가. 1) 바)항 및 1. 나. 6)항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우 토양오염물질을 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3] 토양오염우려기준 이내로 처리하도록 규정하고 있다. 그러나 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 〈개정 2019. 12. 31.〉(이하 ‘[별표 5의3]’이라고만 한다)은 폐기물 재활용 기준을 정하면서, R-7-3, 4, 5 유형과 달리 R-7-1 유형에 관해서는 토양오염우려기준을 적용한다는 개별적·명시적 규정을 두지 않고 있다. 그렇다면 이 사건 폐기물의 재활용 유형에 해당하는 R-7-1 유형 재활용에는 이 사건 규정이 적용되지 않는다고 보아야 한다.
2) 이 사건 폐기물에 대하여 폐기물공정시험기준에 따른 용출시험이 아니라 토양오염공정시험기준에 따른 함량시험을 실시한 것은 타당하지 않다.
3) R-7-1 유형 재활용에 이 사건 규정이 적용된다고 보더라도, 토양환경보전법 시행규칙 제17조 [별표 6]은 철강슬래그의 경우 대상물이 아닌 주변지역에서 시료를 채취하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 폐기물 자체가 아니라 성토재 등으로 재활용한 후의 이 사건 폐기물 주변 토양만 토양오염우려기준을 충족하면 되는 것이다. 따라서 이 사건 현장의 주변 지역 토양이 아니라 이 사건 폐기물 자체에서 직접 시료를 채취하여 시험검사를 한 것은 타당하지 않다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 폐기물의 재활용에 대해 이 사건 규정이 적용되는지에 관하여
가) 구 폐기물관리법(2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정되기 전의 것)은 폐기물의 재활용에 관하여 원칙금지·예외허용 형식을 취하다가, 폐기물관리법 일부개정법률(2015. 7. 20. 법률 제13411호, 2016. 7. 21. 시행)의 시행으로 원칙허용·예외금지 형식을 취하는 것으로 변경하였다. 그런데 구 폐기물관리법은 이와 같이 원칙허용·예외금지 형식을 취하면서도, 그 각 호에서 ① 비산먼지, 악취가 발생하거나 휘발성유기화합물, 대기오염물질 등이 배출되어 생활환경에 위해를 미치지 아니할 것(제1호), ② 침출수나 중금속 등 유해물질이 유출되어 토양, 수생태계 또는 지하수를 오염시키지 아니할 것(제2호), ③ 소음 또는 진동이 발생하여 사람에게 피해를 주지 아니할 것(제3호), ④ 중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용제품이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나 환경에 위해를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령으로 정하는 사항을 준수할 것(제4호), ⑤ 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것(제5호) 등 엄격한 기준을 정하고, 다시 제13조의2 제3항에서 환경부장관으로 하여금 ‘제1항 각 호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 오염 예방 및 저감방법의 종류와 정도, 폐기물의 취급 기준과 방법 등의 준수사항’에 관해 정하도록 하고 있다. 또한 일정 규모 이상의 폐기물 또는 폐기물을 토양 등과 혼합하여 만든 물질을 토양·지하수·지표수 등에 접촉시켜 복토재·성토재·도로기층재 등의 용도로 재활용하는 경우나 제13조의2에 따른 폐기물 재활용 원칙 및 준수사항을 정하지 아니한 폐기물을 재활용하려는 자는 재활용환경성평가를 받아야 한다고 정하고 있다(제13조의3).
나) 앞서 본 개정법률의 시행에 따라 2016. 7. 21. 개정·시행된 구 폐기물관리법 시행규칙은 구 폐기물관리법 제13조의2 제1항 제5호의 위임에 따라 ‘폐기물의 재활용 기준’에 관한 [별표 5의3]을, 같은 법 제13조의2 제3항의 위임에 따라 ‘폐기물을 재활용하는 자의 준수사항’에 관한 [별표 5의4]를 신설하였다.
[별표 5의3]은 R-7-3, 4, 5 유형의 경우 ‘재활용 대상 폐기물 또는 일반토사와 혼합한 폐기물은 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3] 토양오염우려기준을 충족해야 한다(R-7-3 유형은 위 별표3 중 2지역의 기준, R-7-4 유형은 임야의 기준 적용, R-7-5 유형은 위 [별표 3]에서 정하는 지역별 기준)’는 취지를 명시한 것과 달리, R-7-1 유형에 대하여는 토양오염우려기준을 준수해야 한다고 명시적으로 규정하지 않았다.
한편 [별표 5의4] 중 이 사건 규정은 ① 폐기물 재활용에 따른 오염예방 및 저감 방법에 관하여, 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우에는 물리적·화학적 또는 생물학적 처리 방법을 이용하여 토양오염물질을 처리하여야 하고(1. 가. 1) 바)항), ② 오염예방 및 저감 정도에 관하여, 토양오염물질이 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3]에 따른 지역별 토양오염우려기준 이내여야 한다고(1. 나. 6)항) 정하고 있다.
다) 위 개정법률은 폐기물 재활용을 활성화하고, 그 과정에서 발생하는 환경오염을 사전에 예방하기 위하여 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항을 새로 설정하여 이를 위반하지 아니하는 경우에는 재활용이 가능하도록 규제 방식을 원칙허용·예외금지 방식으로 변경하되, 그로 인한 환경오염 등 부작용을 예방하기 위하여 폐기물 재활용 원칙 및 준수사항을 새로 설정하는 데 그 입법취지가 있다할 것이고, 또한 폐기물 재활용은 원래 국민의 생명과 안전 및 환경보전과 직결되는 분야이므로 그에 대한 규제 필요성 또한 클 뿐만 아니라, 위 법률 개정으로 폐기물의 재활용 규제방식이 원칙허용·예외금지로 전환된 결과 환경오염을 예방하기 위하여 재활용 원칙 및 준수사항을 엄격하게 설정할 필요성이 더욱 커졌다고 볼 수 있다.
라) 이에 구 폐기물관리법 제13조의2 제1항은 각 호에서 폐기물의 재활용이 금지되는 엄격한 기준을 정하고 있고, 이에 더하여 제13조의2 제3항은 위 각 호의 원칙을 지키기 위하여 필요한 준수사항을 별도로 정하도록 하고 있다. 이와 같은 규정의 입법 목적와 규정 체계, 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항의 문언, 같은 조 제1항과의 체계적 해석의 필요성 등을 종합하여 보면, 구 폐기물관리법 제13조의2 제3항은 제1항 각 호를 위반하지 않고 폐기물을 재활용하는 자가 준수하여야 할 사항에 관한 규정으로 제1항과 중첩하여 적용되는 것이지, 제1항이 우선 적용되어 제3항의 적용을 배제하는 것이라거나, 제1항과 제3항이 서로 충돌하는 규정이라고 보기 어렵다.
마) 또한 폐기물관리법은 토양환경보전법, 대기환경보전법, 물환경보전법 등 환경 법령의 예외를 정한 특별법이 아니다. 폐기물관리법이 재활용에 관하여 원칙허용·예외금지 방식으로 개정되었다고 하여, 토양환경보전법 등을 위반하는 재활용까지 허용하겠다는 취지라고 볼 수도 없다.
바) 따라서 [별표 5의3]에서 R-7-1 유형 재활용의 경우 토양오염우려기준을 준수할 것을 명시하고 있지 않더라도, 위 별표 규정은 구 폐기물관리법 제13조의2 제1항에 따라 폐기물을 재활용할 때 위반하여서는 안 되는 예외적 금지 사항에 관하여 정한 것에 불과하므로, R-7-1 유형 재활용을 하려는 자는 [별표 5의3]에 정한 기준 외에 [별표 5의4]에 정한 준수사항을 지켜야 한다고 해석하는 것이 법령의 취지나 문언에 부합한다.
사) 원고는 폐기물이 성토 후 기존 토양과 불가분적인 일체가 된 경우에만 토양에 해당하여 이 사건 규정이 적용될 수 있는데, 이 사건 현장에 반입되어 성토재로 쓰인 원고의 폐기물은 위 공사 현장의 기존 토양과 불가분적인 일체가 되지 않았으므로, 이러한 경우에는 이 사건 규정을 적용할 수 없다고 주장한다.
살피건대 ① 이 사건 규정은 그 문언상 적용 요건을 ‘폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우’라고만 정하고 있을 뿐이고 달리 이를 토양과 불가분적인 일체가 된 경우로 한정하고 있지 않은 점, ② 만약 폐기물이 기존 토양과 불가분적인 일체가 된 경우라면 그 일체가 바로 토양에 해당하여 토양환경보전법에 따른 토양오염우려기준의 적용을 직접 받으므로 그에 대하여 재차 이 사건 규정으로 규율할 필요가 없는바, 원고 주장과 같은 해석은 이 사건 규정을 아무런 규범적 의미가 없는 조항으로 만들어버리는 것이 되므로, 오히려 폐기물과 기존 토양이 불가분적인 일체가 된 경우를 포함하여 토양에 대해서는 토양환경보전법을 적용하고 이에 해당하지 않아 사각지대에 놓일 우려가 있는 폐기물 재활용의 경우를 대비해서 그러한 경우에도 토양오염우려기준을 적용하여 환경을 보전하기 위해서 이 사건 규정을 만들었다고 보는 것이 이 사건 규정을 따로 둔 취지에 부합하는 점에 비추어 살피면, 이 사건 규정이 폐기물과 기존 토양이 불가분적인 일체가 된 경우에만 적용된다고 해석할 수는 없다. 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
아) 또한 원고는 [별표 5의3]이 R-7-1 유형에 관하여 토양오염우려기준 이내여야 한다는 명시적 규정을 두지 않은 점, 그 행정입법 경과, 위 규정에 관한 환경부 유권해석, R-7 유형의 폐기물 재활용 방침에 관한 환경부 발간자료(매체접촉형 재활용 사후관리 안내서, 2020. 7.) 등을 들어, R-7-1 유형에는 이 사건 규정이 적용되지 않고, 설령 적용된다 하더라도 이 사건 규정은 재활용한 폐기물의 ‘주변 토양’에만 적용되는 것이며, 또한 ‘폐기물과 토양의 혼합물’이 아닌 ‘폐기물과 토사류의 혼합물’인 이 사건 광재의 경우에는 이 사건 규정이 적용되지 않는다는 취지의 주장도 하나, 아래의 사정에 비추어 보면, 원고의 위 주장도 받아들이기 어렵다.
① R-7-1 유형에는 이 사건 규정이 적용되지 않는다는 원고 주장은 이 사건 규정의 명문에 반하고, 그 주장대로라면 [별표 5의3] 외에 이 사건 규정을 따로 둔 이유를 찾을 수 없으며, 이 사건 규정의 문언, 관련 법령의 개정 취지 등에 비추어 [별표 5의3] 중 R-7-1 유형 재활용에 관한 부분이 이 사건 규정의 예외를 인정한 규정으로 보기 어렵다.
② 법원이 행정기관의 유권해석에 구속되는 것은 아니고(대법원 1986. 10. 28. 선고 85누808 판결 등 참조) 법령 해석에 관한 최종적인 권한은 법원에 있을 뿐만 아니라, 이 사건 규정에 관한 환경부 해석을 보더라도 2019. 11. 20.자 회신에서 ‘폐기물을 성토재 등으로 사용할 당시에는 ‘토양’에 해당하지 않으나 성토 이후 기존 토양과 불가분적인 일체로서 토양환경보전법 상의 ‘토양’에 해당할 것이 예상되는 경우에는 폐기물 자체도 토양오염물질에 해당되므로 폐기물관리법 시행규칙 [별표 5의4] 제1호 가. 바)항 및 같은 호 나. 6)항에 따라 토양오염우려기준을 준수하도록 하여야 할 것으로 판단된다’, ‘점토점결폐주물사, 석탄재, 철강슬래그와 같이 성토재로 사용한 이후 육안으로도 폐기물을 성토재로 사용한 것이 쉽게 확인되나 기존 토양과 불가분적인 일체로 판단되어 ‘토양’에 해당될 가능성이 있는 경우 사전에 재활용 대상 폐기물이 토양오염우려기준을 충족해야 하는지 여부가 불분명해질 수 있다’라고 회신한 점 등에 비추어 폐기물 재활용의 경우 토양오염우려기준이 폐기물 자체가 아니라 그 주변 토양에 대하여만 규율한다는 입장이 명백하다고 보기 어렵고, 폐기물관리법 시행규칙이 원고 주장과 같은 내용으로 명확하게 개정된 것도 아니다.
③ 매체접촉형 재활용 사후관리 안내서에 따르더라도, 위 안내서는 33쪽에서 ‘토양’ 또는 ‘폐기물과 토양의 혼합물’에 대해서는 토양오염공정시험기준에 따른 함량분석을 하고 ‘폐기물과 토사류의 혼합물’에 대해서는 폐기물공정시험기준에 따른 용출분석을 한다‘고 기재하고 있으면서도, 42쪽에서 ‘폐기물을 일반토사와 혼합하여 사용하는 경우’(이는 안내서의 정의상 ‘폐기물과 토사류의 혼합물’에 해당한다. 제10쪽 참조)에는 ‘주변 토양과의 구분이 어려우며 폐기물과 일반토사가 불가분의 관계에 있게 되어 성토 등이 완료된 후 대법원 판례에 따라 ‘토양’으로 간주될 가능성도 있으므로, 이를 고려하여 토양오염우려기준 이내에 해당하는 폐기물만을 선별하여 사용하거나,‘라고 기재하고 있으므로, 위 안내서의 취지가 반드시 ‘폐기물과 토사류의 혼합물’에 대해서는 토양오염우려기준을 적용하지 않는다는 뜻이라고 단정하기 어렵다.
자) 결국 이 사건 규정은 폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우에는 물리적·화학적 또는 생물학적 처리 방법을 이용하여 토양오염물질을 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3]에 따른 지역별 토양오염우려기준 이내로 처리하여야 한다고 명시하고 있고, 재활용 유형에 따라 그 적용을 배제한다는 규정을 두고 있지 않으며, R-7-1 유형은 위와 같은 재활용 방법의 전형적인 유형이다. 따라서 이 사건 폐기물을 재활용하는 R-7-1 유형 재활용에도 이 사건 규정이 적용된다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 시험검사시 적용되는 분석방식에 관하여
앞서 본 바와 같이 이 사건 규정에 의해 이 사건 폐기물에 대하여 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3]에 따른 지역별 토양오염우려기준 이내로 처리하여야 한다는 제한이 적용되는 이상, 토양환경보전법상의 토양오염물질에 관하여 적용되는 토양오염공정시험기준을 적용하여 이 사건 폐기물에 대한 시험검사를 수행한 것이 잘못되었다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 주변 토양이 아닌 폐기물에 대하여 토양오염우려기준이 직접 적용되는지에 관하여
원고는 R-7-1 유형에 이 사건 규정이 적용된다고 하더라도, 토양환경보전법 시행규칙 제17조 [별표 6]에 따라 이 사건 폐기물 자체가 아니라 이를 성토재 등으로 재활용한 부분 주변 토양이 시료채취 대상이므로 주변 토양이 오염우려기준을 충족하면 충분하다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 규정에 따라 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3]에 따른 토양오염우려기준을 충족하여야 하는 대상은 토양과 접촉하거나 일반토사와 혼합되는 폐기물 자체라고 봄이 타당하고, 그렇지 않더라도 적어도 폐기물을 성토재로 사용한 토지 부분은 토양오염우려기준을 충족하여야 한다고 봄이 타당하다. 원고의 위 주장도 받아들이지 않는다.
① 토양환경보전법 제13조 제5항은 ‘토양오염검사를 위한’ 시료채취의 방법에 관하여 환경부장관이 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 시행규칙 제17조 [별표 6] 3.은 철강슬래그가 성토재로 사용된 지역에 대한 토양오염검사를 하는 경우 대상물이 아니라 주변지역에서 시료를 채취하도록 정하고 있는바, 위 규정들은 모두 ‘토양’이 오염 여부의 검사대상이라는 전제 하에 그 토양의 오염 여부를 측정하기 위한 검사 방법에 관하여 정한 것이다. 반면 이 사건의 경우는 별도로 폐기물관리법령에서 폐기물을 재활용하는 경우 토양환경보전법 시행규칙 [별표3]의 기준을 충족하여야 한다고 정하고 있어서 위 기준이 적용되는 것으로 위 기준은 폐기물의 재활용과 관련하여 준수되어야 하는 사항이라 할 것이고, 토양오염 여부 확인을 위해 토양을 검사대상으로 하는 경우와는 검사의 취지가 동일하다고 할 수 없으며, 또한 이 사건 규정도 명시적으로 ‘폐기물을 토양 등에 접촉시켜 성토재 등으로 재활용하는 경우’에 위 기준을 충족하여야 하는 것으로 정하고 있으므로, 토양환경보전법 시행규칙 제17조 [별표 6] 3.의 검사 방법이 이 사건에 그대로 적용된다고 볼 수 없다. [별표 5의3]이 R-7-3, 4, 5 유형에 관하여 재활용 대상 폐기물 또는 일반토사와 혼합한 폐기물 자체가 토양오염우려기준을 충족하여야 한다는 취지로 규정한 것은 같은 맥락으로 이해된다.
② R-7-1 유형 재활용의 경우 일단 재활용이 완료되면 그 후의 건축 공정 등으로 인해 원상회복이 어려워 질 우려가 크다는 점을 고려하더라도 재활용되는 폐기물 자체가 토양오염우려기준을 충족하여야 하는 것으로 해석함이 타당하다.
③ 앞서 본 환경부의 2019. 11. 30.자 질의회신에 의하더라도, 철강슬래그, 광재류 등의 폐기물을 재활용하는 경우에는 토지환경보전법 시행규칙 제17조 [별표 6] 3.가 적용되므로 주변 토지를 기준으로 토양오염우려기준 충족 여부를 판단하여야 한다고 답변한 것이 아니라, ‘철강슬래그와 같이 성토재로 사용한 이후 ‘토양’에 해당될 가능성이 있는 경우 사전에 재활용 대상 폐기물이 토양오염우려기준을 충족해야 하는지 여부가 불분명해질 수 있다’고 하여 철강슬래그와 같은 폐기물을 재활용하는 경우 재활용 대상 폐기물 자체가 토양오염우려기준을 충족하는지 여부에 대한 검토가 필요하다는 입장이다.
④ 원고의 주장대로라면 토양환경보전법 중 토양오염우려기준에 관한 규정과 별개로 이 사건 규정을 둘 이유를 찾기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로, 주문과 같이 판결한다.

판사 정재우(재판장) 조현선 황인아