2022고합660 공직선거법위반 형사 서울중앙지방법원 2024.11.15

【피 고 인】

피고인

【검 사】

오민재, 박종현(기소, 공판), 송준구, 서성광, 신기창, 김지혜, 임아랑, 유민종, 박성진, 문태권, 민경원, 류재현(공판)

【변 호 인】

변호사 이승엽 외 2인

【주 문】

피고인을 징역 1년에 처한다.
다만, 이 판결 확정일부터 2년간 위 형의 집행을 유예한다.

【이 유】

【범죄사실주1)】

1. 피고인의 지위 및 업무
피고인은 1986년 제28회 사법시험을 합격하여 1989년 사법연수원 제18기로 수료한 이후 변호사 개업을 하여 1989. 5. 민주사회를위한변호사모임 국제연대위원을 역임하였고, 1994년 성남참여연대(전 성남시민모임)를 결성한 후 2003년부터 2004년까지 성남참여연대 집행위원장 및 국가청렴위원회 성남부정부패신고센터소장, 2004년 성남시립병원설립추진위원회 공동대표 등을 역임하며 2005년경까지 제1공단 공원화운동 등을 주도하였다. 피고인은 2006. 5. 31. 실시된 제4회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 열린우리당 후보로 출마하였으나 낙선하였고, 2008. 4. 9. 실시된 제18대 국회의원선거 경기성남분당갑 선거에 통합민주당 후보로 출마하였으나 낙선하는 등 2006년경부터 본격적인 정치활동을 시작하였고, 2009년경 및 2010년경 무렵 성남정책연구원 공동대표를 역임하기도 하였다.
이후 피고인은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 민주당 후보로 출마하면서 위례신도시 사업권 확보, 제1공단 공원화로 시민휴식공간 마련, 분당 리모델링 지원 등을 주요 공약사항으로 내세워 성남시장으로 당선되었고, 2010. 7. 1. 제19대 성남시장에 취임하였으며, 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 새정치민주연합 후보로 출마하여 제1공단-희망대공원 연계 녹지공원 조성, 분당구 리모델링 사업 지속 추진 등을 주요 공약사항으로 내세워 재선된 후 2018. 3. 14.까지 성남시장으로 재직하면서, 대장동 도시개발사업 및 제1공단 부지 공원화 사업, 위례신도시 도시개발사업, 백현동 도시개발사업 등을 추진하였다.
이후 피고인은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 경기도지사 선거에 더불어민주당 후보로 출마하면서 성남시장으로 재직하는 동안 추진한 대장동 도시개발사업으로 공공수익 5,503억 원을 회수하였다는 점 등을 주요 치적으로 내세워 경기도지사에 당선되고, 2018. 7. 1. 제35대 경기도지사에 취임하여 재직하던 중, 2021. 10.경 제20대 대통령 선거 더불어민주당 후보자로 선출되었으며, 2021. 10. 25. 제20대 대통령선거에 출마하기 위해 경기도지사직에서 자진 사퇴하였고, 2022. 3. 9. 실시된 제20대 대통령선거에 더불어민주당 소속 후보자로 출마하였으나 낙선하였다.
2. 공소외 1 관련 허위사실공표
가. 공소외 1의 이력 등
공소외 1은 2013. 11. 4.경 성남시 산하 지방공기업인 성남도시개발공사 사업계획팀(2014. 10. ‘개발사업1팀’으로, 2015. 6. ‘개발사업1처’로 명칭이 변경되었다) 팀장으로 입사하여 일하였고, 피고인이 성남시장에 재선되고 난 후인 2015. 2. 5.경부터는 개발사업1팀의 팀장 등으로서 피고인의 주요 공약사항으로 성남도시개발공사가 성남시로부터 위탁받아 추진하고 있던 ‘대장동·제1공단 결합 도시개발사업’의 실무를 책임지게 되었다.
그러던 중 공소외 1은 2021. 9.경부터 언론이 제기한 대장동 도시개발사업 특혜 비리 의혹과 관련하여 검찰의 업무상배임 혐의 수사가 개시된 후 참고인 조사를 받고, 퇴직한 대장동 도시개발사업 관계 직원에게 내부 자료를 보여주었다는 이유로 성남도시개발공사의 징계조사를 받은 후 2021. 12. 21.경 극단적 선택으로 사망하였다.
나. 피고인과 공소외 1의 이 사건 해외출장 중 골프
성남시는 2014. 10.경 호주-뉴질랜드 교통체계·관광 벤치마킹 방문을 통한 도시교류 확대 계획(이하 ‘이 사건 해외출장’이라 한다)을 추진하였다.
이 사건 해외출장은 2015. 1. 6.경부터 1. 16.경까지 9박 11일간 11명이 참석한 가운데 진행되었는데, 피고인은 출장 기간 중인 2015. 1. 12.경 호주 멜버른에 있는 ‘☆☆☆ 퍼블릭코스’ 골프장에서 함께 출장을 간 다른 성남시청 직원들은 모르게 공소외 2, 공소외 1과 같이 골프를 쳤다.
다. 구체적 범죄사실
누구든지 당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 하여서는 아니 된다.
2022. 3. 9.로 예정된 제20대 대통령선거를 앞두고 더불어민주당 대통령선거 후보자 경선이 진행 중이던 2021. 9.경 피고인이 성남시장으로 재직할 당시 진행된 대장동 도시개발사업 비리 의혹이 언론에 의해 제기되었고, 이에 대응하여 피고인은 자신이 대장동 도시개발사업 비리와 무관함을 주장하는 기자회견을 열고, 인터넷에 반박글을 게시하기도 하였다.
한편, 대장동 도시개발사업 비리 의혹과 관련하여 성남도시개발공사 내부에서 사업을 주도한 공소외 2와 공소외 15 등 민간사업자들에 대한 검찰 수사가 시작되었고, 2021. 10. 초에는 공소외 1이 검찰에 소환되어 조사를 받았으며, 당시 검찰이 대장동 컨소시엄을 심사한 성남도시개발공사 처장 공소외 1을 소환 조사한다는 기사가 보도되기도 하였다. 또한, 2021. 10.경에는 피고인이 대장동 개발사업 실무책임자인 공소외 1과 함께 호주 출장을 갔다는 등의 언론보도가 이루어지기도 하였다.
당시 공소외 2와 공소외 15 등 민간사업자들 및 참고인들에 대한 수사가 계속되던 중, 성남도시개발공사 개발사업본부장이던 공소외 5가 조사를 받다가 2021. 12. 10. 극단적 선택으로 사망하였고, 유력한 대선후보자인 피고인이 대장동 도시개발사업 관련 비리 의혹에 최종적인 책임이 있는 것이 아니냐는 언론보도가 계속되었다. 그 와중에 2021. 12. 21.경 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 민간사업자 선정과정에서 특혜와 초과이익환수 조항 삭제 등과 관련된 참고인이던 공소외 1이 스스로 목숨을 끊었으며, 그 사실이 언론에 보도되면서 대장동 도시개발사업에는 실제로 비리가 있었고 이에 피고인이 밀접하게 관련되었을 가능성이 있다는 부정적 여론이 더욱 확산되었다.
피고인은 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 민간사업자 선정과정에서의 특혜와 초과이익환수 조항 삭제 등에 직접 관여한 것으로 의심받고 있던 공소외 1과 피고인의 인연을 지적하는 언론보도에 대하여 직접적인 반응을 보이지 않고 있다가, 공소외 1이 극단적 선택으로 사망하는 사태에까지 이르자 공소외 1과 자신은 개인적 교유관계가 없어서 성남시장 시절에는 아예 존재조차 인지하지 못했던 사람인 것처럼 대응함으로써 공소외 1의 죽음으로 인하여 날로 더 강해져가는 대장동 도시개발사업 비리 의혹이 공소외 1의 상급자인 공소외 2와 공소외 5를 넘어 피고인에게까지 번져오는 것을 막기로 마음먹었다.
이에 피고인은 2021. 12. 22. SBS ‘○○○의 뉴스브리핑’에 출연하여 ‘공소외 1 처장은 개인적으로 시장 재직 때 좀 알았는지’라는 사회자의 질문에 대하여 ‘시장 재직 때는 몰랐고, 도지사가 된 다음에 기소되어 재판 과정에서 세부 내용을 파악하는데 주로 알려줬던 사람이 공소외 1였고, 전화도 많이 했으며, 그때 공소외 1의 존재를 알게 됐다’라는 취지로 발언한 이래 2021. 12. 24. CBS라디오 ‘△△△의 뉴스쇼’, 2021. 12. 27. KBS ‘한밤의 시사토크 더 라이브’에 각 출연하여 이와 같은 취지로 발언해오고 있었다.
그러던 중 피고인은 성남시 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 서로 활발히 교유관계를 가졌던 공소외 1에 대하여 도시개발사업 시행 당시에는 특별한 교유관계가 없어 아예 그 존재조차 인지하지 못했던 것으로 행세함으로써 제20대 대선 핵심 이슈인 대장동 도시개발사업에서의 각종 비리와 피고인과의 연관성을 끊어 내어 대통령 선거에 당선될 목적으로, 사실은 위 2.의 나항에 기재된 내용과 같이 공소외 1이 동행한 2015. 1.의 이 사건 해외출장 기간 중 공식 일정에서 이탈하여 다른 출장자들은 모르게 공소외 2, 공소외 1과 함께 세 명이 사적으로 골프를 친 사실이 있음에도, 2021. 12. 29. 21:20경 서울 종로구 청계천로에 있는 채널A 미디어텍 스튜디오에서 진행된 ‘□□□의 프로포즈-청년과의 대화’ 방송에 출연하여, 사망한 공소외 1과 관련하여 "... 이 사람을 내가 모른다, 안다, 이 문제는 한번 생, 여러분도 생각해 보십시오. 제가 분명히 얘기했어요. 이 분이 ‘제가 재판을 받으면서 이 사건에 가장 핵심적인 실무자가 누구냐 물어봐서 이, 이 분이라 그래서 제가 이 분하고 통화를 많이 했다’고 제가 얘기했죠. ‘핵심 실무자다. 이 분하고 내가 통화를 많이 했다. 그런데 시장할 때는 이 사람의 존재를 몰랐다.’ 그런데 이 사람이 어디 여행을 가는데 같이 갔더라. 출장을 가는데. 하위직 실무자인데 같이 갔으면 그 사람이 얼굴이야 제가 봤겠지만 그 사람이 이 사람인지를 여러분은 어떻게 압니까? 표창을 수백 명을 주는데 ‘그 사람을 제가 왜 특정하게 기억을 못하냐’고 하면 그게 적정한 지적일까요? 제가 그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해보니까 전체 우리 일행, 단체사진 중 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거죠. 그런데 제가 그 안에도, 지금도 보니까 절반은 제가 누군지 기억을 못하겠더라고요. 갔는데. 그래서 그거는 일반적으로 그럴 수 있지만 제가 예를 들면 ‘그 사람, 그 분에 대해서 내용을 가장 잘 아는 핵심 실무자였고 제가 수차례 통화했던 그 사람이다. 근데 그 사람을 시장 당시에는 그 사람을 기억하지 못했다’고 얘기한 건데 그걸 왜 의심을 하지요? 제가 그걸 숨길 이유가 뭐가 있습니까? ..."라고 말하였다.
그러나 사실은 피고인은 공소외 1이 동행한 2015. 1.의 이 사건 해외출장 기간 중에 공식 일정에서 이탈하여 다른 출장자들은 모르게 공소외 2, 공소외 1과 함께 세 명이 사적으로 골프를 쳤다.
그럼에도 불구하고 피고인은 제20대 대통령선거 핵심 이슈인 대장동 도시개발사업에서의 각종 비리와 피고인과의 연관성을 끊어 내어 대통령선거에 당선될 목적으로, ② 공소외 1과 함께 간 해외출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다고 거짓말을 하여 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위사실을 공표하였다.
3. 백현동 관련 허위사실공표
가. 성남시의 백현동 부지에 대한 용도지역 변경
1）백현동 부지의 매각 시도
한국식품연구원은 지방이전 대상 공공기관으로 선정되어 청사 소재지를 전북혁신도시로 이전할 계획이었고, 그 이전자금을 마련하기 위해 성남시 백현동 516에 있는 한국식품연구원 청사와 그 부지(이하 부지를 ‘백현동 부지’라고 한다)를 민간에 매각하기로 하여, 2011. 9.경부터 2013. 6.경까지 백현동 부지와 지상 청사에 대해 총 8회에 걸쳐 입찰을 진행하였으나 모두 유찰되었다.
위와 같은 상황에서 한국식품연구원은 2014. 1.경 백현동 부지에서 개발 사업을 추진하려는 공소외 8 주식회사(이하 ‘공소외 8 회사’라고 한다)로부터 부지 매각을 제안받고, 2014. 1. 28.경 공소외 8 회사와 ‘2,140억 원에 백현동 부지 등을 공소외 8 회사에 매각하고, 공소외 8 회사는 백현동 부지 등 활용을 위한 각종 인허가를 추진한다’는 취지의 합의서(MOU)를 체결하였다.
2) 제1차 입안제안(제2종일반주거지역) 및 성남시의 반려 처분
한편 국토교통부는 2014. 1. 22.경 성남시를 비롯한 28개 지방자치단체에 ‘지방이전 공공기관의 부지가 적기에 매각될 수 있도록 협조를 요청한다’는 취지의 공문을 발송하였다.
그 후 성남시는 2014. 4. 22.경 한국식품연구원으로부터 ‘백현동 부지 중 절반 이상을 공동주택용지로, 나머지 중 일부를 R＆D 용지로 활용하되, 그 용도지역을 자연녹지지역·보전녹지지역에서 제2종일반주거지역으로 올려 달라’는 내용의 도시관리계획결정(변경) 입안제안을 받았다.
이에 성남시 주무부서인 주거환경과는 2014. 4. 29.경 관련 부서인 정책기획과, 도시계획과에 위와 같은 한국식품연구원의 입안제안에 대한 검토의견을 요청하였고, 정책기획과는 2014. 5. 2.경 ‘경기도 종합계획, 성남도시기본계획 등에서 백현동 부지는 R＆D 중심 부지로 조성되기로 예정되어 있으므로, 위 계획들과 부합되지 아니한다’는 취지로 회신하였으며, 도시계획과도 2014. 5. 8.경 같은 취지로 회신하였다.
국토교통부는 2014. 5. 21.경 성남시에 ‘한국식품연구원은 국토교통부와 지방자치단체의 협의를 통하여 백현동 부지의 용도지역을 변경하고 민간매각을 추진하는 용도지역 변경 필요기관이므로, 백현동 부지의 매각이 적기에 이루어지도록 성남시에 협조를 요청한다’는 취지의 공문을 발송하였다.
이와 같은 국토교통부의 요청에도 불구하고, 피고인은 2014. 8. 21.경 주거환경과로부터 ‘한국식품연구원의 입안제안은 경기도 종합계획과 성남도시기본계획에 부합하지 않고, 용도지역 변경에 따른 특혜소지가 있으며, 한국식품연구원의 요청을 수용하는 경우 형평성 문제로 다른 이전공공기관의 종전부동산에 관한 도시관리계획 변경 입안제안 또한 불가피하게 수용하여야 함을 이유로 반려하는 방안’을 보고받고, 이를 방침결재하였고, 성남시는 피고인이 결재한 방침에 따라 한국식품연구원의 입안제안을 반려하였다.
3) 제2차 입안제안(제2종일반주거지역) 및 성남시의 반려 처분
한국식품연구원은 2014. 9. 2.경 성남시에 기존에 반려당한 제1차 입안제안과 같은 내용으로 다시 도시관리계획결정(변경) 입안제안을 하였고, 국토교통부는 2014. 10. 1.경 성남시에 ‘백현동 부지의 매각이 지연되므로 조속히 매각될 수 있도록 용도지역 변경 등을 협조해주기 바란다’는 취지의 공문을 발송하였다.
이와 관련하여 성남시 주무부서인 주거환경과는 2014. 11. 17. 국토교통부에 ‘국토교통부에서 협조 요청한 문서가 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(이하 ‘혁신도시법’이라 한다) 제43조 제6항에 근거한 요구인지 여부 및 성남도시기본계획 등 상위계획에 저촉됨에도 백현동 부지의 용도지역을 주거지역으로 변경할 수 있는지 여부’를 질의하여, 2014. 12. 9. 국토교통부로터 ‘국토교통부의 종전 협조 요청문서는 혁신도시법 제43조 제6항에 따른 사항이 아니고, 백현동 부지는 R＆D센터 등 복합형 시가화예정용지로 반영되어 있어 용도지역 변경은 가능한 것으로 판단되며, 다만 도시·군기본계획은 정책계획임을 감안하여 성남시가 적의 판단하여야 할 사항’이라는 취지의 회신을 받았다.
그 후 피고인은 2014. 12. 중순경 성남시 주거환경과장으로부터 위 2014. 12. 9.자 국토교통부의 회신 내용을 보고받고, ‘제2차 입안제안은 제1차 입안제안과 변경이 없어 경기도 종합계획과 성남도시기본계획에 부합하지 아니하므로 이를 반려하고 경제성이 확보되고 성남도시기본계획과 부합되는 방안으로 준주거지역으로 용도변경하는 방안을 검토’하는 것으로 방침결재하였으며, 이에 성남시는 백현동 부지의 용도지역을 준주거지역으로 변경하는 것을 검토하기로 하고 2014. 12. 18. 한국식품연구원의 제2차 입안제안을 반려하였다.
4) 제3차 입안제안(준주거지역) 및 성남시의 도시관리계획결정(변경)
그 후 성남시는 2015. 1. 22. 한국식품연구원으로부터 ‘종전 제1차, 제2차 입안제안과 비교하여 공동주택용지 면적 비율을 일부 줄이는 대신 R＆D 용지 면적 비율을 일부 늘리되, 백현동 부지의 용도지역을 준주거지역으로 변경’하는 내용의 도시관리계획결정(변경) 입안제안을 받았다.
이에 성남시 주무부서인 주거환경과는 2015. 1. 27. 관련부서인 정책기획과, 도시계획과에 위와 같은 한국식품연구원의 제3차 입안제안에 대한 검토의견을 요청하였고, 정책기획과 및 도시계획과는 종전과 달리 제3차 입안제안이 타당하다는 취지로 주거환경과에 회신하였다.
피고인은 2015. 3. 20. 주거환경과로부터 제3차 입안제안에 관한 검토의견을 보고받고, 제3차 입안제안과 같이 백현동 부지의 용도지역을 준주거지역으로 변경하는 방안을 방침결재하였으며, 2015. 4. 2. 도시계획과로부터 제3차 입안제안과 같은 내용으로 용도지역 변경 등 도시관리계획결정 변경 절차에 관하여 보고를 받고, 방침결재하였으며, 이에 성남시는 피고인의 방침에 따라 2015. 9. 7. 위 제3차 입안제안을 반영한 도시관리계획결정을 고시함으로써 백현동 부지의 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하는 등의 내용으로 도시관리계획 결정(변경)을 하였다.
나. 구체적 범죄사실
누구든지 당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 하여서는 아니 된다.
제20대 대통령선거 후보자를 선출하기 위한 더불어민주당 경선이 진행되던 2021. 9.경부터 피고인에 대한 대장동 개발사업 특혜 의혹, 백현동 부지 특혜 의혹 등이 제기되고, 다수 언론 등에서 보도되기 시작하였다.
이와 같이 백현동 부지 용도지역 변경 특혜 의혹 등의 최종적 책임이 피고인에게 있다는 부정적 여론이 확산되고 이로 인해 더불어민주당 경선을 비롯하여 대선 과정에서 위 특혜 의혹이 피고인에게 불리하게 작용하는 상황에 이르자, 피고인은 그 무렵부터 각종 의혹 제기에 대해 적극적으로 대응하면서, 피고인이 용도지역 변경을 주도하지 않았다는 취지로 부인하였다.
그러던 중 2021. 10. 19. 서울특별시장 공소외 11도 서울특별시에 대한 국회 행정안전위원회 국정감사에서 4단계 용도지역 상향이 특혜라는 내용의 패널을 제시하면서 백현동 부지 용도지역 변경 특혜 의혹 등을 지적하여 그 특혜 의혹에 대한 논란이 더욱 심화되었으며, 이와 같은 다수의 문제 제기로 인해 피고인이 백현동 부지 용도지역 변경 특혜 의혹의 주된 책임자라는 부정적 여론이 더욱 확산되기에 이르렀다.
그 무렵 피고인은 이와 같은 부정적 여론 형성 및 확산을 막기 위해 2021. 10. 20.로 예정된 경기도에 대한 2021년도 국회 국토교통위원회 국정감사를 백현동 부지의 용도지역 변경 특혜 의혹을 해명하는 기회로 삼기로 계획하였다.
피고인은 2021. 10. 20. 수원시 영통구 도청로 30에 있는 경기도청 회의실에서 경기도에 대한 2021년도 국회 국토교통위원회 국정감사에 출석하였고, 피고인에게 백현동 용도지역 변경 특혜 의혹 등에 대하여 사전 질의하였던 더불어민주당 소속 공소외 6 위원은 위 서울특별시장 공소외 11이 제시하였던 것과 동일한 패널을 제시하고, 그 패널의 ‘4단계 용도지역 상향 특혜’라고 기재된 부분에 ‘조작!’ 스티커를 붙이며 4단계 용도지역 변경 특혜 의혹이 날조된 것이라고 발언하면서, 피고인에게 ‘백현동 부지 개발 사업에 대하여 4단계 용도지역 변경 특혜 등을 제공한 사실이 있느냐’는 취지로 질의하였다.
이에 피고인은 혁신도시법 제43조 제6항 중 ‘국토교통부장관이 도시·군관리계획의 반영을 요구하는 경우, 해당 지방자치단체는 종전부동산의 활용계획을 도시·군관리계획에 반영하여야 한다’는 부분을 적시한 패널과 국토교통부가 2014. 1. 22. 성남시를 비롯한 28개 지방자치단체에 발송한 ‘지방 이전 공공기관의 부지가 적기에 매각될 수 있도록 협조를 요청한다’는 취지의 공문을 제시하며, "전혀 사실이 아닙니다. 그것은 국토교통부가 요청해서 한 일이고 공공기관 이전 특별법에 따라서 저희가 응할 수밖에 없는 그런 상황입니다. 좀 자세히 설명드려도 될까요? (…) 그런데 국토부에서 저희한테 다시 이런 식으로 압박이 왔는데 공공기관 이전 특별법에 보면 43조 6항이 있다. 국토교통부장관이 도시관리계획 이것 변경 요구하면 지방자치단체장은 반영해야 된다. 의무조항을 만들어 놨습니다. 이것을 가지고 만약에 안 해 주면 직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박을 해서 (…) 그래서 결론은 (…) 나머지 백현 이 부분은 그냥 아파트 분양하겠다고 해서 저희가 해 주지 마라라고 버티다가 (…) 용도를 바꿔 준 것은 국토교통부의 법률에 의한 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것이고"라고 말하였다.
그러나 사실은 위 가.의 3)항에 기재된 내용과 같이 성남시는 국토교통부로부터 백현동 부지에 대한 용도지역 변경의 경우 국토교통부의 협조 요청이 혁신도시법 제43조 제6항에 따른 요구가 아니고 성남시가 자체적으로 결정할 사안이라는 회신을 받았을 뿐으로 혁신도시법 제43조 제6항에 근거하여 용도지역을 변경하라는 국토교통부의 요구를 받은 적이 없고 혁신도시법 제43조 제6항에 근거한 국토교통부의 요구에 따라 어쩔 수 없이 백현동 부지의 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경한 것이 아니라 피고인이 스스로 백현동 부지의 활용 방안으로 준주거지역으로의 용도지역 변경을 검토하여 이를 내부 방침으로 정한 후 그에 따라 백현동 부지의 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경한 것이었고, 피고인은 물론 백현동 부지 용도지역 변경 관련 업무를 담당한 성남시 공무원들이 국토교통부 주무부서를 포함한 국토교통부 공무원들로부터 혁신도시법 제43조 제6항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박을 당한 적도 없었다.
그럼에도 불구하고 피고인은 대통령선거에 당선될 목적으로 마치 백현동 부지와 관련하여 피고인은 국토교통부의 혁신도시법 제43조 제6항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 피고인의 방침과 달리 백현동 부지의 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였고, 피고인이나 백현동 부지의 용도지역 변경 관련 업무를 담당한 성남시 공무원들이 국토교통부 주무부서를 비롯한 국토교통부 공무원들로부터 혁신도시법 제43조 제6항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받은 것처럼 거짓말함으로써, 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위의 사실을 공표하였다.

【증거의 요지】

1. 피고인의 일부 법정진술
1. 증인 공소외 16, 공소외 17, 공소외 18, 공소외 19, 공소외 20, 공소외 21, 공소외 22, 공소외 23의 각 법정진술
1. 증인 공소외 14의 일부 법정진술
1. 제4회 공판조서 중 증인 공소외 24, 공소외 25의 각 진술기재, 제5회 공판조서 중 증인 공소외 26의 진술기재, 제6회 공판조서 중 증인 공소외 27, 공소외 28, 공소외 29의 각 진술기재, 제8회 공판조서 중 증인 공소외 30의 진술기재, 제9회 공판조서 중 증인 공소외 31, 공소외 32, 공소외 33의 각 진술기재, 제10회 공판조서 중 증인 공소외 34의 진술기재, 제15회 공판조서 중 증인 공소외 35, 공소외 36의 각 진술기재, 제16회 공판조서 중 증인 공소외 37, 공소외 38의 각 진술기재, 제17회 공판조서 중 증인 공소외 39, 공소외 40의 각 진술기재, 제18회 공판조서 중 증인 공소외 41, 공소외 42, 공소외 43의 각 진술기재
1. 제3, 4, 5, 7회 공판조서 중 증인 공소외 2의 일부 진술기재, 제6, 7회 공판조서 중 증인 공소외 44의 일부 진술기재, 제8회 공판조서 중 증인 공소외 4의 일부 진술기재, 제10회 공판조서 중 증인 공소외 45의 일부 진술기재, 제11회 공판조서 중 증인 공소외 46의 일부 진술기재, 제16회 공판조서 중 증인 공소외 47의 일부 진술기재, 제17회 공판조서 중 증인 공소외 48의 일부 진술기재
1. 공소외 41, 공소외 38, 공소외 49, 공소외 50에 대한 각 검찰 진술조서
1. 불입건결정서(증거목록 순번 681)
1. 위 동영상 녹취서, 녹취서(2021. 12. 29. 채널A 토크콘서트 1편 □□□의 프로포즈 발췌)
1. 네이버 프로필(□□□), 개인별 출입국 현황(□□□, 공소외 1, 공소외 2), 故 공소외 1 처장 인사기록카드, 故 공소외 1 처장 출장내역(2013년~2021년) 엑셀파일, 2014. 12. 24. 공문 ‘출장자 변경 알림’, 2014. 12. 30. 해외선진지 벤치마킹 계획(안), 2015. 2. 10. 호주-뉴질랜드 벤치마킹 보고서, 2014. 11. 호주-뉴질랜드 교통체계·관광 벤치마킹 방문 계획 일정 변경 건, 성남도시개발공사 공문(제목: 징계 의결 요구 알림), 2016. 3. 22. 현안 업무보고(대장동 원주민 보상 우대방안), 요약보고(증거목록 순번 133, 135, 137), 2016. 4. 7. 현안 업무보고(대장동 원주민 보상 우대방안), 2017. 1. 9. 현안 업무보고(보상가 통지 관련 거주민 재정착 방안 보고), 2016. 2. 27. 업무보고 ‘대장동·제1공단 도시개발사업 시장님 주재 회의개최’, 2016. 2. 29. 주요업무 추진현황 보고, 2015년 성남시 유공표창 수여내역 및 공소외 1 공적심사조서 등 관련자료, 2017. 3. 7. 제1공단 공원조성사업 기자회견 예상 질문답변, 2017. 5. 성남 제1공단 공원조성사업, 2017. 12. 4. 업무보고 ‘제1공단 공원화(도시계획 시설) 관련 기자 회견 추진 보고’, 요약보고 제1공단 공원화(도시계획 시설) 사업 추진일정, 2017. 5. 8. 현안 업무보고(제1공단 공원화 사업 추진일정), ‘2017. 3. 7. 성남시 보도자료, 기자회견문, 사진 3장’, 〈150820 시장님브리핑-1〉 〈150820-시장님 브리핑2〉 파일 출력물, ‘2021형제 46559호 등, 공소외 2, 공소외 15 외2, 공소외 44 등에 대한 각 공소장’, 경기도 조직도(공소외 51 검색 결과), 2015년 성남시의회 행정사무감사 성남도시개발공사 수감자료, 2016. 2. 26. 대장동·제1공단 결합도시개발사업 관련 회의개최 계획 보고, 2016. 2. 29. 대장동·제1공단 결합도시개발사업 관련 회의개최 결과 보고, 제1공단 법원유치관련 회의 결과, 2019. 3. 13. 공공개발이익 도민환원제 토론회 팜플렛, 2016. 1. 25. 〈성남 대장동 도시개발사업 원주민(토지주) 보상 민원사항 검토〉, 첨부문서 민원서류(대장동 원주민 보상안 요구), 2016. 1. 27. 〈성남 대장동 도시개발사업 원주민(토지주) 보상 민원사항 검토〉, 2016. 4. 4. 〈대장동 개발 보상대책위(가칭) 집회신고 동향보고〉, 2016. 4. 5. 〈대장동 주민 민원집회 관련 예상질의답변〉, 2016. 4. 8. 〈대장동 개발 보상대책위(가칭) 집회 결과 보고〉, 2016. 4. 11. 공문 〈대장동 집회 민원사항 알림〉, 붙임문서주민요구사항, 2016. 12. 30. 업무보고 〈대장동 빌라입주자 보상금액 관련 민원 보고〉, 2017. 12. 4. 업무보고 〈제1공단 공원화(도시계획시설) 관련 기자회견 추진 보고〉, 호주-뉴질랜드 교통체계·관광 벤치마킹 방문 계획 일정변경 건, 2015. 2. 4. 해외연수 결과보고서, [공소외 1 외장하드] ‘세부일정.xlsx’ 파일 출력물, [공소외 1 외장하드] ‘뉴질랜드 오실때 햇반 고추장 김치 라면 녹차.hwp’ 파일 출력물, [공소외 1 외장하드] ‘20110228성남시강의자료.ppt’ 출력물, 성남도시개발공사 조직도 6부, 2016. 2. 29. 업무보고(대장동·제1공단 결합 도시개발 사업 관련 회의 개최결과 보고), 2014. 3. 20. 대장동·제1공단 결합 도시개발 사업 위·수탁 운영계획 보고 요지 및 보고서(붙임문서 포함), 공소외 1-공소외 51 사이 카카오톡 대화내용 출력물, 공소외 1-공소외 51 휴대전화 통화내역 출력물, 공소외 1-공소외 52 휴대전화 통화내역 출력물, 2021. 9. 14. 공소외 51이 공소외 1에게 카카오톡으로 보낸 ‘더불어민주당 대선 경선후보 □□□ 기자회견문’, 2021. 9. 14. 공소외 51이 공소외 1에게 카카오톡으로 보낸 ‘□□□ 캠프에서 만든 대장동 비리 의혹 기자회견 당시 사용한 판넬 사진’, 2021. 9. 22. 공소외 1이 공소외 51의 요청을 받고 공소외 51에게 카카오톡으로 보낸 ‘1공단 공원화사업 공사 현장 사진’, 2021. 9. 23. 공소외 1이 공소외 51의 요청을 받고 공소외 51에게 카카오톡으로 보낸 ‘공소외 53 회사가 수의계약한 대장동 A11 블록을 포함한 대장동 공급대장토지 관련 공사 내부 문건을 띄운 컴퓨터 모니터 스크린을 촬영한 사진’, 2021. 9. 19. 공소외 51이 공소외 1에게 카카오톡으로 보낸 ‘뉴스1 공소외 54 기자 연락처’, 2021. 9. 19. 공소외 51이 공소외 1에게 카카오톡으로 보낸 ‘뉴스1 공소외 55 기자 연락처’, 2021. 9. 23. 공소외 51이 공소외 1에게 카카오톡으로 보낸 ‘□□□ 캠프에서 만든 대장동 Q＆A 사진’ 출력물 7장, 2015. 2. 5. 공문 ‘대장동·제1공단 결합도시개발사업 업무이관 알림’, 문책요구(증거목록 순번 794), 이메일(증거목록 순번 856), 회의록(증거목록 순번 925, 927, 929), 이전 공공기관 부지 매입기관 확대, 보도자료(성남시, 공공기관 지방이전에 따른 대책 마련), 성남시 "공기업 부지 활용해 기업 유치 계획", 기자회견문(기업하기 좋은 도시 성남, 날개를 달다), 보도자료(□□□ 성남시장 "공기업 이전부지 아파트 특혜 안돼... 기업 유치!"), □□□ "공기업 이전부지 아파트 특혜 안돼…기업 유치", 언론보도 반박자료, 페이스북 게시글(증거목록 순번 980, 981), 부동산 일괄매각 타당성 검토 및 매각 합의서(MOU) 1부, 매각 합의서(MOU) 변경 합의서 3부, ‘지방이전 공공기관 종전부동산 매각 관련 협조요청 공문’ 및 첨부자료, ‘공기업 이전부지 개발업무 추진계획 수립 및 인력보강 건의’ 보고서 및 첨부자료, ‘공공기관 지방이전 국책사업 적기 추진을 위한 도시관리계획결정(변경) 적극적 행정지원 협조요청’ 공문 및 첨부자료, ‘한국식품연구원으로부터 종전부동산매각 촉진 도시관리계획결정(변경) 협조요청에 따른 검토의견 제출’ 공문, ‘한국식품연구원의 종전부동산 매각 지진을 위한 도시관리계획결정(변경) 협조요청에 따른 검토의견’ 공문, ‘한국식품연구원의 도시관리계획 변경 결정 관련 검토의견 회신’ 공문, ‘종전부동산 매각 관련 협조 요청(한국식품연구원)’ 공문, ‘한국식품연구원 부동산 용도변경 적극 추진 요청’ 공문, ‘한국식품연구원 추진방안 검토보고’ 보고서, ‘종전부지 도시관리계획결정(변경) 협조 요청에 대한 회신’ 공문, ‘한국식품연구원 종전부지 도시관리계획결정(변경) 협조 재요청’ 공문 및 첨부자료, ‘종전부동산 매각 관련 협조 요청(한국식품연구원)’ 공문, ‘공공기관 이전부지 용도변경 관련 질의’ 공문, ‘종전부동산 용도변경 질의에 대한 회신’ 공문, ‘식품연구원 용도변경 재 신청에 대한 검토 보고(단장)’ 파일 출력물, ‘식품연구원 용도변경 재 신청에 대한 검토 보고(부시장)’ 파일 출력물, ‘식품연구원 용도변경 재 신청에 대한 검토 보고(시장)’ 파일 출력물, ‘식품연구원 용도변경 재 신청에 대한 검토 보고(업무보고)’ 파일 출력물, ‘식품연구원 부지 도시관리계획 변경 재신청에 대한 검토’ 보고서, ‘한국식품연구원 추진방안 재 검토보고’ 보고서 및 첨부자료, ‘종전부지 도시관리계획결정(변경) 협조요청에 대한 회신’ 공문, ‘공공기관 지방이전 국책사업 추진을 위한 도시관리계획(변경) 행정지원 협조 재요청’ 공문 및 첨부자료, ‘공공기관 이전부지(한국식품연구원) 활용계획 신청에 대한 의견 조회’ 공문, ‘한국식품연구원 부지 활용계획 신청에 대한 의견 회신’ 공문, ‘공공기관 이전부지(한국식품연구원) 활용계획 신청에 대한 의견’ 공문, ‘한국식품연구원 제안서 검토보고’ 보고서, ‘한국식품연구원 지방이전에 따른 종전부동산 추진계획 알림’ 공문, ‘한국식품연구원 종전부지 도시관리계획결정(변경) 행정지원 협조에 대한 회신’ 공문 및 첨부자료, ‘한국식품연구원 부지 도시관리계획 변경 검토 보고(용도지역, 지구단위계획구역 지정 등)’ 보고서, 도시관리계획 결정(변경) 고시, 국정감사 질의자료, 인사기록카드(공소외 2), 제5회 전국동시지방선거(2010년) 성남시장 선거 □□□ 후보 책자형 선거공보, 제6회 전국동시지방선거(2014년) 성남시장 선거 □□□ 후보 책자형 선거공보, 제6회 전국동시지방선거(2014년) 성남시장 선거 □□□ 후보 책자형 선거공약서, 제7회 전국동시지방선거(2018년) 경기도지사 선거 □□□ 후보 책자형 선거공보, 판결문(수원지법 성남지원 2018고합266), 판결문(수원고법 2019노119), 판결문(대법원 2019도13328), □□□ 공식 네이버 블로그 ‘▽▽▽’ 2021. 9. 23.자 게시글[(열린캠프) 대장동 개발사업 Q＆A], □□□ 공식 네이버 블로그 ‘□□□의 생각’ 2021. 10. 9.자 게시글(□□□의 토건투기 전쟁 30년사), 경기도 종합계획(2012~2020) 발췌 출력물, 2020 성남도시기본계획(2014. 2.) 발췌 출력물
1. 2021. 12. 21. 경향신문 공소외 1 성남도개공 처장 숨진 채 발견...대장동 수사 대상자 잇달아 사망, ‘2021. 12. 22. 매일신문 "대장동 핵심 공소외 44에 기밀 서류 보여줬다" 공소외 1, 사망 전 중징계 통보받아’, 2021. 12. 22. 한겨레신문: ‘대장동 실무자 공소외 1, 사망 당일 중징계 회부 통보 받았다‘, 2021. 12. 22. SBS기사 〈SBS, 오늘 □□□ 대선후보 60분 단독 인터뷰 생방송〉, 2021. 7. 19.자 뉴스토마토 보도, 2022. 8. 11. 경인일보 보도, 2021. 10. 6. SBS 『검찰, ‘대장동 컨소시엄 심사’ 성남도시개발공사 처장 소환』, 2021. 10. 13.자 『공소외 15 사전구속영장 청구...공소외 2·공소외 1 재소환』 MBN 언론기사, 2021. 9. 14.자 연합뉴스 『□□□ "대장동개발, 모범적 공익사업…마타도어 난무"』, 2021. 9. 22.자 뉴스1 『대장동 공모 평가서 캐비닛에 밀봉하고 사무실서 종이 깔고 잤다』, [오늘의 국감] 경기도청에서 열리는 사실상 ‘□□□ 청문회’, 2010. 6. 21.자 내일신문 「□□□ 성남시장 당선자」 신문기사, ‘□□□ 청문회’ 재격돌...오늘은 국토위 경기도 국감
1. 故 공소외 1 유족 측이 제공한 딸에게 보낸 동영상, 故 공소외 1 유족 측이 제공한 오클랜드 스카이타워 식사 동영상, 위 고발 관련 동영상 4개 파일 저장 CD, 2015. 1.경 호주-뉴질랜드 해외 출장 관련 사진 압축파일(파일명: 공소외 1, □□□ 사진.zip) CD, 20150112_200957.mp4 파일 저장 CD, 20150114_154902.mp4 파일 저장 CD, 2019. 6. 26. SBS 뉴스 동영상이 저장된 CD, 동영상 12개 저장 CD 1개, 성남시 회신 자료(사진) 저장된 CD, 성남시 회신 자료(영상) 저장된 USB, 2021. 12. 29. 채널A 〈□□□의 프로포즈〉 동영상 저장 CD, 본건 국정감사 발언 영상 CD 1매, CD1 － 2021. 10. 12.자 피고인의 긴급 기자회견 발언이 촬영된 MBC방송 영상 관련자료, CD2 - 2021. 10. 12.자 피고인의 긴급 기자회견 발언이 촬영된 KBS방송 영상 관련자료, CD3 - 2021. 10. 15.자 피고인의 기자 간담회 발언이 촬영된 뉴스핌 방송 영상 관련자료
1. 故 공소외 1 유족 측이 제공한 사진 5매, 위 사진파일 출력물 37매, 2021. 1. 2. 카카오톡 메시지 촬영 사진 출력물, ‘248_7421.mfx’ 영상 중 피의자와 공소외 1 나오는 부분(재생시간 5초경) 캡처 사진 출력물, 본건 국정감사 발언 영상 캡처 사진 1부, 2022. 8. 30.자 조선일보 언론보도 삽입 사진 확대본
1. 수사보고(피의자 네이버 프로필 확인), 수사보고(2015. 1.경 호주 출장 관련, 피의자 등 출입국내역 조회), 수사보고(고발 관련 영상 확인 및 고발된 발언 정리), 수사보고(8. 8. 성남도시개발 공사 4차 임의제출 자료 첨부), 수사보고(성남시 임의제출 추가 자료 첨부), 수사보고(2021. 12. 29. □□□의 프로포즈 촬영 채널A 스튜디오 확인), 수사보고(참고인 공소외 40으로부터 임의제출 받은 이메일 첨부), 수사보고(2021년도 식품연 등 과방위 국정감사 회의록 첨부)
[변호인은 검찰이 성남시 공보담당관실에 자료요청을 하여 해외출장 관련 다수의 사진과 동영상을 제출받은 후 그 중 일부를 증거로 제출했는데, 그것이 임의제출이더라도 압수조서가 작성되지 아니하여 증거로 제출된 사진 등은 위법수집증거이고, 이를 제시하면서 받은 진술들 역시 증거능력이 없다고 주장한다.
변호인의 주장에 의하면 이 사건에서 증거로 제출된 해외출장 관련 사진 등은 검사가 성남시 공보담당관실에 대한 자료요청에 의하여 제출받은 것인바, 그 압수과정에서 압수조서가 작성되지 않은 잘못이 있더라도 그것이 적법절차의 실질적인 내용을 침해하는 경우에 해당한다거나 위법수집증거의 배제법칙에 비추어 그 증거능력의 배제가 요구되는 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 임의로 제출된 것으로 보이므로 위 사진 등을 위법수집증거로 볼 수 없다고 판단된다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2011도1902 판결, 대법원 2016. 3. 10. 선고 2013도11233 판결 등 참조). 변호인의 주장은 받아들이지 않는다.]

【법령의 적용】

범죄사실에 대한 해당법조 및 형의 선택
각 공직선거법 제250조 제1항(당선 목적 허위사실공표의 점, 징역형 선택)
1. 경합범가중
형법 제37조 전단, 제38조 제1항 제2호, 제50조(범정이 더 무거운 판시 제3항의 공직선거법위반죄에 정한 형에 경합범가중)
1. 집행유예
형법 제62조 제1항

【피고인 및 변호인의 주장에 관한 판단】

1. 소송조건에 관한 주장 및 판단
가. 공소장일본주의 위반 주장 및 판단(공소외 1 관련 허위사실공표의 점에 관하여)
1) 주장의 요지
이 부분 공소사실 중 ‘피고인이 대장동 도시개발사업에 관련된 인물들과의 연관성을 차단함으로써 피고인에 대한 비난 여론 확산을 막기 위하여 공소외 2와의 관련성 및 공소외 27의 사직과의 관련성을 부인하는 발언을 하였다는 부분’은 공소사실과 직접 관련이 없고, 법관으로 하여금 ‘공소외 1도 대장동 도시개발사업과 관련이 있으니 피고인으로서는 비난 여론의 확산을 막기 위하여 공소외 1과의 관련성을 부인했을 것’이라는 예단을 생기게 할 수 있는 내용으로, 공소장일본주의에 위반된다.
2) 판단
가) 공소장일본주의는 검사가 공소를 제기할 때에는 원칙적으로 공소장 하나만을 제출하여야 하고 그 밖에 사건에 관하여 법원에 예단을 생기게 할 수 있는 서류 기타 물건을 첨부하거나 그 내용을 인용하여서는 안 된다는 원칙이다(형사소송규칙 제118조 제2항). 공소장에 법령이 요구하는 사항 외의 사실로서 법원에 예단이 생기게 할 수 있는 사유를 나열하는 것이 허용되지 않는다는 것도 이른바 ‘기타 사실의 기재 금지’로서 공소장일본주의의 내용에 포함된다. 공소장일본주의의 위배 여부는 공소사실로 기재된 범죄의 유형과 내용 등에 비추어 볼 때 공소장에 첨부 또는 인용된 서류 기타 물건의 내용, 그리고 법령이 요구하는 사항 외에 공소장에 기재된 사실이 법관 또는 배심원에게 예단을 생기게 하여 법관 또는 배심원이 범죄사실의 실체를 파악하는 데 장애가 될 수 있는지 여부를 기준으로 해당 사건에서 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2009. 10. 22. 선고 2009도7436 전원합의체 판결, 대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 등 참조).
나) 이 부분 공소사실 기재는 공소외 1 관련 허위사실공표의 공직선거법위반 혐의에 관하여 그 행위의 배경 및 동기, 당시의 상황 등에 관하여 다소 장황하게 기재하였다고 볼 수 있을 뿐 법관으로 하여금 예단을 생기게 하여 범죄사실의 실체를 파악하는 데 장애가 될 수 있는 정도에 이르렀다고 보기 어렵다.
나. 국회증언감정법에 따른 주장 및 판단(백현동 관련 허위사실공표의 점에 관하여)
1) 주장의 요지
국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률(이하 ‘국회증언감정법’이라 한다) 제9조 제3항에 따르면, 국회에서 증인으로 조사받은 사람은 국회증언감정법에서 정한 처벌을 받는 외에 그 증언으로 인하여 어떠한 불이익한 처분도 받지 아니하는데, 문언 해석의 원칙, 입법취지 및 연혁, 국회의 자율결정권 및 입법재량 등을 고려할 때 그 ‘불이익한 처분’에 형사처분이 포함된다고 해석해야 한다. 피고인의 국정감사 발언은 국회증언감정법에 따른 증언이므로 공직선거법에 의한 형사처벌을 받지 않고, 이에 대한 검사의 공소제기는 위법하다.
2) 판단
국회증언감정법 제9조 제3항은 ‘국회에서 증인·감정인·참고인으로 조사받은 사람은 이 법에서 정한 처벌을 받는 외에 그 증언·감정·진술로 인하여 어떠한 불이익한 처분도 받지 아니한다’고 규정하고 있다.
국회증언감정법 제9조 제3항은 국회에서 조사받는 증인 등으로 하여금 국회에서 자유롭게 발언할 수 있도록 보장함으로써 국정감사 등에 있어서 국회가 그 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 보장하는 데에 그 입법 취지가 있다고 보인다.
따라서 증인의 증언 등이 국회 기능의 원활한 수행과 무관한 경우뿐만 아니라, 외관상 국회 기능의 수행과 관련이 있다고 하더라도 그 실질적 내용이 그렇지 않아 국회 기능의 원활한 수행이라는 가치보다 중대한 가치를 침해하거나, 대등한 가치라도 그 침해 정도가 중대하다고 평가되는 경우에까지 그 적용이 있다고 볼 수 없다.
국회의원의 면책특권에 관한 헌법 제45조가 ‘국회 외에서 책임을 지지 아니한다’고 규정하고 있고, 여기에서의 ‘책임’에 형사상 및 민사상 책임이 모두 포함됨에도, 발언내용 자체에 의하더라도 직무와는 아무런 관련이 없음이 분명하거나, 명백히 허위임을 알면서도 허위의 사실을 적시하여 타인의 명예를 훼손하는 경우 등까지 면책특권의 대상이 될 수는 없는 점(대법원 2007. 1. 12. 선고 2005다57752 판결 참조) 등에 비추어 보아도 그러하다.
이 사건에서 문제되는 공직선거법 제250조 제1항의 취지는 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 허위사실을 공표하는 행위 등을 처벌함으로써 선거운동의 자유를 해치지 않으면서 선거의 공정을 보장하기 위한 것인바, 이는 국회증언감정법 제9조 제3항의 입법 취지에 못지않은 가치라고 할 것인데, 피고인은 국정감사에서 증인의 증언이라는 외관 아래 해당 국정감사의 목적과 무관한 발언을 하였고, 그 발언이 공직선거법 제250조 제1항의 당선 목적 허위사실공표에 해당하므로, 이 사건에 국회증언감정법 제9조 제3항의 적용은 없다고 할 것이고, 따라서 이 부분 검사의 공소제기가 위법한 것은 아니다.
2. 공소외 1 관련 허위사실 공표 부분에 관하여
가. 주장의 요지
1) 피고인은 공소외 3 의원이 공개한 사진이 조작된 것이라고 발언한 것일 뿐, ‘골프를 치지 않았다’고 발언한 것이 아니다. 설령 피고인의 발언에 ‘골프를 치지 않았다’는 의미가 포함되어 있다고 보더라도, 해당 사진이 찍힌 그 때에 골프를 친 것이 아니라는 의미만을 가지고 있다고 보아야 한다.
2) 공소외 3 의원이 공개한 사진은 피고인이 뉴질랜드에 도착한 당일 호텔 체크인 전에 빅토리아 산에서 찍은 것으로 골프를 쳤던 날에 찍은 사진이 아니므로, 피고인의 발언은 허위가 아니다. 피고인은 해외출장 당시 공소외 1 등과 함께 골프를 친 기억이 없다.
3) 공직선거법 제250조 제1항의 ‘행위’는 일상적인 모든 행위를 의미하는 것이 아니라 후보자의 자질, 성품, 능력 등과 관련된 것으로서 선거인의 후보자에 대한 공정한 판단에 영향을 줄 만한 사항으로 한정된다. 피고인이 공소외 1과 골프를 쳤다는 것은 공직선거법 제250조 제1항에 따른 ‘행위’에 해당하지 않는다.
4) 허위사실 ‘공표’에 관하여 대법원은 토론회에서의 질문·답변이나 주장·반론 등은 발언자가 의도한 어떠한 사실을 발표하기 위한 발언행위가 아니라는 점에서 기본적으로 공표에 해당한다고 할 수 없고, 예외적으로 토론회 등의 주제나 맥락과 관련 없이 일방적으로 사실을 드러내어 알리려는 의도에서 적극적으로 사실을 표명한 경우라야 공표에 해당한다고 볼 수 있다고 판단한 바 있다(대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결). 피고인의 발언은 생방송 프로그램에서 즉흥적인 문답 과정에 이루어진 것이므로 이에 대해서는 위 대법원 판례 법리가 그대로 적용되고, 피고인의 발언은 어떠한 사실을 알리려는 의도에서 적극적으로 사실을 표명한 경우에 해당하지 않으므로 ‘공표’에 해당하지 않는다.
나. 관련 법리
공직선거법 제250조 제1항은 ‘당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자’를 처벌한다. 그 규정 취지는 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 허위사실을 공표하는 행위 등을 처벌함으로써 선거운동의 자유를 해치지 않으면서 선거의 공정을 보장하기 위한 것이다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006도8098 판결 등 참조). 선거과정에서 유권자에게 허위사실이 공표되는 경우 유권자가 올바른 선택을 할 수 없게 되어 민의가 왜곡되고 선거제도의 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손될 염려가 있기 때문이다(헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2011헌바17 등 전원재판부 결정 참조).
다. 기초사실
이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, 아래의 사실을 인정할 수 있다.
1) 피고인의 성남시장 취임과 공소외 1의 성남도시개발공사 입사
가) 피고인은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 성남시장으로 당선되어 2010. 7. 1. 제19대 성남시장으로 취임하였다.
나) 피고인은 2013. 9. 12. 성남도시개발공사를 설립하였는데, 공소외 1은 2013. 11. 4.경 성남도시개발공사에 입사하여 사업계획팀 팀장으로 근무를 시작하였다.
다) 피고인은 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거 성남시장 선거에서 다시 성남시장으로 당선되어 2014. 7. 1. 성남시장으로 취임하였다.
2) 이 사건 해외 출장
가) 성남시 기업지원과는 이 사건 해외출장을 계획하였고, 이 사건 해외출장은 2015. 1. 6.부터 2015. 1. 16.까지 9박 11일간 호주와 뉴질랜드를 방문하는 일정으로 진행되었다.
이 사건 해외출장에 피고인(시장)을 포함하여 성남시 공무원 9명과 성남도시개발공사의 공소외 2(기획본부장), 공소외 1(개발사업1팀장) 등 11명이 참여하였다.
나) 이 사건 해외출장은 2015. 1. 6. 인천을 출발하여 2015. 1. 7.부터 2015. 1. 9.까지 뉴질랜드의 오클랜드를 방문한 다음 호주의 멜버른으로 이동하여 2015. 1. 13.까지 멜버른에서 체류하다가 시드니로 이동하여 2015. 1. 16.까지 시드니에 체류한 후 인천으로 귀국하는 일정으로 진행되었다.
피고인은 이 사건 해외출장의 멜버른 체류 중인 2015. 1. 12. 쇼핑센터 방문 등 공식 일정에 참여하지 않고, 공소외 2, 공소외 1과 ‘☆☆☆ 퍼블릭코스’ 골프장에서 골프를 쳤다.
3) 공소외 1의 대장동 도시개발사업 실무 담당
한편 공소외 1은 2015. 2.경부터 성남도시개발공사의 개발사업1팀장 등으로 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 피고인 등에게 각종 보고 등의 업무를 수행하였다.
4) 대통령선거 후보자 선출
피고인은 2018. 7. 1. 제35대 경기도지사에 취임하여 재직하던 중 2021. 10.경 제20대 대통령선거 더불어민주당 후보자로 선출되었으며, 2021. 10. 25. 경기도지사직에서 자진 사퇴하였다. 제20대 대통령선거일은 2022. 3. 9.이었다.
5) 대장동 도시개발사업 관련 의혹 제기
가) 한편 2021. 9.경부터 대장동 도시개발사업에 대한 특혜 의혹이 연이어 제기되었고, 다수의 언론 보도가 계속적으로 이루어졌다.
나) 2021. 9. 16.경에는 대장동 도시개발사업에 대한 우선협상대상자 선정 과정에서 성남도시개발공사 내부 임직원이 평가위원으로 참여하여 심사를 진행하는 셀프 심사를 하였고, 대장동 도시개발사업의 민간사업자가 과도한 이익을 얻었다는 등의 의혹이 제기되었고, 2021. 9. 18.경에는 대장동 도시개발사업 민간사업자 선정 과정에서 성남도시개발공사 간부 2명이 절대평가(내부평가) 및 상대평가(외부평가)에 모두 참여하였다는 등의 언론보도가 있었다. 2021. 9. 24.경에는 대장동 도시개발사업의 민간 수익이 과다한 점에 대하여 공사 내부에서 건의가 있자 공소외 2가 담당 부서를 통째로 교체하였다는 의혹이 언론 보도되기도 하였다.
다) 2021. 10.경에는 피고인이 대장동 도시개발사업 실무 책임자인 공소외 1과 함께 호주 출장을 갔다는 등의 내용으로 언론 보도가 되었다.
라) 2021. 11. 28.경에는 공사 개발사업본부장이었던 공소외 5가 대장동 팀으로부터 2억 원을 수수하였다는 기사가 보도되었다.
6) 피고인 측의 대응
가) 피고인 측은 대장동 도시개발사업 특혜 의혹에 대응하여 2021. 9. 14. 대장동 도시개발사업 관련 긴급 기자회견을 열었다.
나) 피고인의 공식 네이버 블로그에 2021. 9. 23. ‘대장동 도시개발사업 Q＆A’ 글이, 2021. 10. 9. ‘□□□의 토건투기 전쟁 30년사’라는 제목으로 대장동 도시개발사업의 초과이익 환수조항, 배임 등과 관련한 의혹에 대하여 반박하는 내용의 글이 각 게시되기도 하였다.
다) 한편 공소외 1은 2021. 9.경 경기도 언론행정팀장인 공소외 51과 연락하며 공소외 51에게 대장동 도시개발사업에 관한 성남도시개발공사의 자료 등을 제공하고, 피고인 측의 대응자료나 의혹 관련 언론보도의 내용을 검토하였으며, 대응 보도와 관련하여 기자의 연락처를 전달받기도 하였다.
7) 대장동 도시개발사업 관련 수사 등
가) 2021. 9.경부터 대장동 도시개발사업과 관련하여 공소외 15, 공소외 2, 공소외 44, 공소외 56, 공소외 57 등에 대한 검찰 수사가 진행되었고, 성남도시개발공사 개발사업본부장이던 공소외 5, 성남도시개발공사 개발사업1처장이던 공소외 1 등 관련 실무자들에 대한 조사도 이루어지기 시작하였다.
공소외 1은 2021. 10. 6., 2021. 10. 7. 및 2021. 10. 12. 공소외 2에 대한 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물) 등 피의사건에 관하여 참고인으로 검찰 조사를 받았는데, 이는 우선협상대상자 선정 과정, 공소외 15의 공소외 2에 대한 뇌물 공여 약속 여부 등에 대한 조사였다. 2021. 10. 6.경에는 검찰이 대장동 컨소시엄을 심사한 공소외 1을 소환 조사한다는 기사가 보도되기도 하였다.
나) 2021. 10. 13. 공소외 15에 대한 구속영장이 청구되었고, 공소외 2가 2021. 10. 21. 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물) 등으로, 2021. 11. 1. 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등으로 각 기소되었다.
2021. 11. 22. 공소외 15, 공소외 56, 공소외 57이 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등으로, 2021. 12. 21. 공소외 44가 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등으로 각 기소되었다.
그 공소사실에는 대장동 도시개발사업 우선협상대상자 선정과 관련하여 공소외 2가 공소외 44와 공소외 1을 내부 심사위원으로 참여하게 하면서 ◁◁◁ 컨소시엄이 민간사업자로 선정되게 할 것을 지시하였고, 이에 공소외 44와 공소외 1은 선정 심사에서 ◁◁◁ 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되게 하였다는 내용, 공소외 1 등이 추가 이익금 배당 조항을 추가한 사업협약서 수정안을 제출하였으나, 공소외 44가 공소외 1 등에게 위 조항을 삭제하도록 하여 성남도시개발공사의 추가 사업이익 배분요구권이 누락된 사업협약이 최종 확정되었다는 내용 등이 포함되어 있다.
공소외 5는 2021. 12. 1. 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물) 피의사건에 관하여 피의자로 조사를 받았는데, 2021. 12. 10.경 극단적 선택으로 사망하였다.
다) 공소외 1은 2021. 12. 9. 피고인에 대한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등 피의사건에 관하여 참고인 조사를 받았다.
라) 성남도시개발공사 사장은 2021. 12. 20. 공소외 1을 징계대상자로 하여, 개발사업 기밀정보 무단유출 등의 징계사유로 중징계 처분함이 타당하다는 내용의 징계의결을 요구하였다.
징계사유의 요지는, 공소외 1이 2021. 9. 23.경 성남도시개발공사 퇴직자인 공소외 44에게 평가 채점표의 내용을 누설하고, 공소외 44의 성남도시개발공사 방문을 허가하였으며, 공소외 44가 성남도시개발공사에 방문하였을 때 대장동 도시개발사업 관련 자료들을 무단으로 열람할 수 있도록 하였다는 것 등이다.
8) 공소외 1의 사망
가) 공소외 1은 2021. 12. 21. 성남도시개발공사 사무실에서 극단적 선택으로 사망하였다.
나) 2021. 12. 21.자 "공소외 1 성남도개공 처장 숨진 채 발견…대장동 수사대상자 잇달아 사망"이라는 제목의 언론 보도가, 2021. 12. 22.자 "‘대장동 핵심 공소외 44에 기밀 서류 보여줬다’ 공소외 1, 사망 전 중징계 통보받아"라는 제목의 언론 보도가 각 보도되는 등 대장동 도시개발사업의 실무자였던 공소외 1의 사망과 관련하여 다수의 언론 보도가 있었다.
9) 이 사건 공소외 1 발언
가) 피고인은 2021. 12. 22. 14:00경 SBS ‘○○○의 뉴스브리핑’에 출연하여 발언하였다. 그 발언 중 공소외 1과 관련된 진행자의 질문 및 피고인 발언의 취지는 아래와 같다(이하 ‘이 사건 제1발언’이라 한다).
진행자: 공소외 1 공사 처장이 어젯밤에 극단적인 선택을 했는데, □□□ 후보의 생각은 어떻습니까?피고인: 안타깝고, 가족들에게 위로 말씀을 드립니다.진행자: 공소외 1 처장을 개인적으로 시장 재직 때 좀 아셨습니까?피고인: 제가 시장 재직 때는 몰랐고요. 하위 직원이었으니까요. 제가 공소외 1을 알게 된 것은 도지사가 된 다음에 ‘개발이익 5,500억을 확보했다는 말이 거짓말이다’라는 기소로 재판을 받을 때 공소외 1이 세부 내용을 주로 알려주어서 그 때 공소외 1의 존재를 알게 됐고 전화도 꽤 많이 했습니다.진행자: 대장동 도시개발사업의 핵심을 잘 알고 있는?피고인: 예. 세부적 내용을 가장 잘 아는 사람이어서 당시에 통화를 했는데, 왜 이런 일이 벌어졌는지 정말로 납득이 안 됩니다. 제가 알기로는 상당히 성실하고 업무 처리도 잘하는 그런 직원이었던 것 같습니다.
이후 국민의힘 소속 공소외 3 의원은, 이 사건 해외출장 중에 피고인을 포함하여 공소외 1 등 총 4명이 함께 있는 사진을 공개하였다. 그 사진에서 피고인은 볼마커가 끼워진 모자를 쓰고 있었는데, 공소외 3 의원은 사진을 공개하면서 피고인이 해외출장 중 공소외 1과 함께 골프를 쳤다는 취지의 의혹을 제기하였다.
나) 피고인은 2021. 12. 24. CBS라디오 ‘△△△의 뉴스쇼’에 출연하여 발언하였다. 그 발언 중 공소외 1과 관련된 진행자의 질문 및 피고인 발언의 취지는 아래와 같다(이하 ‘이 사건 제2발언’이라 한다).
진행자: 숨진 채 발견된 공소외 1 처장에 대하여 어제 부검을 했는데 스스로 목숨을 끊은 것으로 소견이 나왔습니다. 당시 성남시의 수장으로서 마음이 많이 착잡하시지요?피고인: 안타깝지요. 일부에서는 ‘산하 직원이고 해외 출장도 같이 갔는데 어떻게 모를 수 있냐’ 그러지만 제가 실제로 하위 직원이라서 기억이 안 나고요.진행자: 그저께 SBS 인터뷰에서 공소외 1 처장을 성남시장 시절에는 몰랐다고 하신 게피고인: 예. ‘인지를 못했다’ 그 뜻이지요.진행자: 호주여행을 11일이나 같이 갔다 오셨는데 어떻게 모를 수가 있느냐라는 게 좀 논란이 됐어요.피고인: 그런데 우리가 놀러간 게 아니고 공무상 출장을, 트램 때문에 사업을 하는 게 도시공사라서 같이 간 거지요. 같이 간 하위 직원이기 때문에 저는 기억에 남아있지 않은 사람이었는데, 제가 ‘대장동에서 5,500억을 벌었다’라고 했더니 ‘가짜다’라고 해서 허위사실공표로 기소 당했는데, 제가 대장동 도시개발사업의 구체적 내용을 정확히 몰라서 내용 파악을 하느라고 제일 잘 아는 사람을 좀 연결해달라고 해가지고 그때 연결된 사람이 공소외 1이었어요. 제가 그때 통화를 상당히 많이 했지요. 그렇게 알게 됐는데 그 전에는 제가 존재 자체를 인지하지 못했습니다.진행자: 근데 2015년이면 오래되지 않았고 일행도 11명밖에 없다 보니까 어떻게 모를 수가 있느냐, 막 뭐가 불리해가지고 모른 척 하시는 것 아니냐 이런 얘기도 나왔어요.피고인: 그게 뭐 직원이라는 사실은 명백하고 또 제가 ‘재판 때 가장 잘 아는 사람이어서 제가 공소외 1한테 여러 차례 전화로다 물어봤던 사람이다’라고 얘기했는데 그것을 뭘 부인하겠어요? 기억에 있냐, 없냐 보다는 그 당시 실무자라는 사실, 또 그 업무를 맡은 가장 잘 아는 사람이라는 사실은 제가 제 입으로 얘기한 거잖아요.진행자: 그러면 이제 나중에 알게 되신 거, 시장 때 몰랐다는 것은 여전히, 인지하지 못했다는 것은 지금도 뭐,피고인: 그때 통화를 여러 차례 했기 때문에 제 전화번호부에 입력은 되어 있는데, 그 사람이 그 사람인지는 연결이 안 됩니다.진행자: 그렇습니까?피고인: 저는 기억이 없어요. 굳이 부인할 필요도 없고. 직원이라는 사실 그거야 뭐 명백한 팩트인데 그것을 부인하겠습니까.
다) 피고인은 2021. 12. 27. KBS ‘한밤의 시사토크 더 라이브’에 출연하여 발언하였다. 그 발언 중 공소외 1과 관련된 진행자의 질문 및 피고인 발언의 취지는 아래와 같다(이하 ‘이 사건 제3발언’이라 한다).
진행자: 후보님은 시장 시절에 모른다고 이렇게 말씀을 하셨어요. 그러고 나서 국민의힘 측에서 표창장을 수여한 건도 새롭게 문제 제기를 했었고요. 그리고 해외출장도 또 같이 가셨더라고요. 이거는 사실 거짓말처럼 보일 가능성이 높습니다.피고인: 제가 첫 인터뷰 때 이걸 물어봐서 ‘공소외 1이 대장동에 관한 실무 책임자였다. 실무팀장이었던 것 같다. 그래서 공소외 1이 이 내용은 워낙 잘 알기 때문에 제가 재판 기소된 후에 전화로 여러 차례 통화하면서 이것 물어봤던 이 사건 담당자다.’ 이렇게 말했잖아요. 그런데 공소외 1을 제가 시장 때 만난 기억은 없는 거예요. 제 기억에. 왜냐면 하급 실무관이었으니까. 제가 그것을 숨기는 게 무슨 의미가 있습니까? 이미 이 일에 핵심 실무 책임자이고 전화로 다 일일이 여러 차례 물어봤던 사람이라고 말씀드렸는데.진행자: 왜냐하면 성남시장 시절에 대장동 개발이 이뤄졌으니까 그때 내가 몰랐다면 만약에 공소외 1이 뭔가 특혜를 줬던 책임자라면 나와의 선을 그을 수 있는 것 아니겠습니까?피고인: 그때 제가 전화로 물어봤을 때 담당 실무, 실무팀장이었다고 제가 들었고요. 전화로만 통화해서 얼굴도 모르고. 그런데 저는 실제로 기억이 없어요. 그런데 나중에 공소외 1이 같이 갔다는데 뭐 같이 갔을 수 있겠지요. 그런데 하위 실무자였기 때문에 제가 공소외 1을 기억을 못한다는 사실을, 표창도 수백 명을 줬을 텐데 그것을 어떻게 다 기억하겠습니까? 아무튼 제가 분명히 인정하는 것, ‘공소외 1이 이 일의 핵심 책임자, 실무자였다. 제가 전화로 수없이 물어봤다.’ 그 얘기한 거예요.
라) 피고인은 2021. 12. 29. 채널A ‘□□□의 프로포즈-청년과의 대화’에 출연하여 발언하였다. 그 발언 중 공소외 1과 관련된 질문자의 질문 및 피고인 발언은 아래와 같다(이하 ‘이 사건 제4발언’이라 하고, 이 사건 제1 내지 4발언을 통틀어 ‘이 사건 공소외 1 발언’이라 한다).
질문자: 일단 대장동 관련해서 최근에 두 분이 좀 극단적인 선택을 하셔서 굉장히 안타까운 사건이 벌어나, 벌어졌습니다. 이와 관련해서 일단 최근에 그 사건에 대해서는 이제 □□□ 후보께서 ‘모른다’라고 말씀을 하셨고 제가 이제 상식적으로 생각했을 때는 그분께서 극단적으로 선택을 할 만큼의 책임이 있었을까. 왜냐하면 그 당시에 이제 최종 결정권자는 지금 후보님이셨고 그분께서 이제 한 거에 대해서 극단적인 선택을 하신 것에 대한 책임이 과연 어디까지인가에 대해서 일단 두 가지를 질문을 드리고 싶은데, 만약에 모른다는 것이 사실이라고 하면은 그분의 이제 책임을 어느 정도까지 이제 후보께서 가져가실 수 있을 것인가. 아니면은 이제 두 번째는 만약에 모른다고 했던 게 이제 임기응변이나 거짓이라고 했을 경우에 이런 의혹을 갖고 있는 사람들을 어떻게 설득하실 수 있을지 두 가지 질문을 드리고 싶습니다.피고인: ... 이 사람을 내가 모른다, 안다, 이 문제는 한번 생, 여러분도 생각해 보십시오. 제가 분명히 얘기했어요. 이 분이 ‘제가 재판을 받으면서 이 사건에 가장 핵심적인 실무자가 누구냐 물어봐서 이, 이 분이라 그래서 제가 이 분하고 통화를 많이 했다’고 제가 얘기했죠. ‘핵심 실무자다. 이 분하고 내가 통화를 많이 했다. 그런데 시장할 때는 이 사람의 존재를 몰랐다.’ 그런데 이 사람이 어디 여행을 가는데 같이 갔더라. 출장을 가는데. 하위직 실무자인데 같이 갔으면 그 사람이 얼굴이야 제가 봤겠지만 그 사람이 이 사람인지를 여러분은 어떻게 압니까? 표창을 수백 명을 주는데 ‘그 사람을 제가 왜 특정하게 기억을 못하냐’고 하면 그게 적정한 지적일까요? 제가 그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해보니까 전체 우리 일행, 단체사진 중의 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거죠. 그런데 제가 그 안에도, 지금도 보니까 절반은 제가 누군지 기억을 못하겠더라고요. 갔는데. 그래서 그거는 일반적으로 그럴 수 있지만 제가 예를 들면 ‘그 사람, 그 분에 대해서 내용을 가장 잘 아는 핵심 실무자였고 제가 수차례 통화했던 그 사람이다. 근데 그 사람을 시장 당시에는 그 사람을 기억하지 못했다’고 얘기한 건데 그걸 왜 의심을 하지요? 제가 그걸 숨길 이유가 뭐가 있습니까? ...
마) 이 사건 제4발언 중 골프와 관련된 부분은 아래와 같다(이하 ‘이 사건 골프 발언’이라 한다).
제가 그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해보니까 전체 우리 일행, 단체사진 중의 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거죠.
라. 이 사건 골프 발언의 의미에 대한 판단
1) 관련 법리
어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지 여부는 일반 선거인이 그 표현을 접하는 통상의 방법을 전제로 하여 그 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 그 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 14. 선고 2015도1202 판결 등 참조). 이 사건 골프 발언이 허위사실을 표명한 것인지 여부를 판단하기에 앞서 위 발언의 의미를 명백히 하는 데에도 위 법리에 따라 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단함이 타당하다.
2) 이 부분 공소사실의 요지
피고인은 이 사건 골프 발언을 하였다.
사실은 피고인은 이 사건 해외출장 기간 중에 공식일정에서 이탈하여 공소외 2, 공소외 1과 함께 사적으로 골프를 쳤다.
그럼에도 피고인은 제20대 대통령선거 핵심 이슈인 대장동 도시개발사업에서의 각종 비리와 피고인과의 연관성을 끊어 내어 제20대 대통령선거에 당선될 목적으로 공소외 1과 함께 간 해외출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다고 거짓말을 하여 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위사실을 공표하였다.
3) 판단
앞서 본 사실에 이 법원이 적법하게 조사하여 채택한 증거들에 의하여 인정되는 사정 즉, 피고인이 이 사건 골프 발언에 이르게 된 경위, 발언의 표현 및 내용, 일반 선거인이 위 발언을 접하는 통상의 방법을 전제로 한 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 골프 발언이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 보건대, 이 사건 골프 발언의 의미는, 이 부분 공소사실 기재와 같이 피고인이 ‘② 공소외 1과 함께 간 해외 출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다’는 것이라고 판단된다.
가) 발언의 경위
(1) 공소외 1의 지위
피고인은 2013. 9. 12. 성남도시개발공사를 설립하였고, 공소외 1은 2013. 11. 4.경 성남도시개발공사에 입사한 후 2015. 2.경부터 개발사업1팀장 등으로 대장동 도시개발사업과 관련하여 각종 업무를 수행하였다. 공소외 1은 대장동 도시개발사업에서 성남도시개발공사 측 실무책임자였다.
(2) 이 사건 해외출장과 골프
2015. 1. 6.부터 2015. 1. 16.까지 있었던 이 사건 해외출장에서 피고인을 포함한 11명의 참여자 중 성남도시개발공사 직원으로 참여한 사람은 공소외 2와 공소외 1뿐이었고, 피고인은 공식일정에서 벗어나 공소외 2, 공소외 1과 골프를 쳤다. 일행 중 성남도시개발공사 직원은 공소외 1과 공소외 2뿐이었고, 공식일정에서 벗어나 피고인과 함께 골프를 친 사람도 공소외 1과 공소외 2뿐이었다.
(3) 대장동 도시개발사업 특혜 의혹에 대한 피고인의 대응과 공소외 1의 관여
피고인은 2021. 10.경 제20대 대통령선거 더불어민주당 후보자로 선출되었는데, 2021. 9.경 이후 피고인이 대장동 도시개발사업 특혜와 관련이 있는지에 대한 의혹이 이어졌고, 이에 대응하여 피고인의 공식 네이버 블로그에 ‘대장동 도시개발사업 Q＆A’ 글이 게시되기도 했다. 공소외 1은 위 게시글 등을 검토하고 대응 보도와 관련하여 기자의 연락처를 전달받기도 하는 등 피고인이 대장동 도시개발사업 특혜 의혹에 대응하는 데에 관여하였다.
(4) 대장동 도시개발사업 관련 검찰 수사와 언론보도 및 공소외 1의 사망
대장동 도시개발사업과 관련된 검찰 수사가 진행되면서 공소외 1은 2021. 10. 6., 2021. 10. 7. 및 2021. 10. 12. 공소외 2에 대한 피의사건에 참고인으로 조사를 받았고, 2021. 10. 21. 공소외 2에 대한 기소를 시작으로 관련자들에 대한 기소가 이어졌는데, 공소외 2에 대한 공소사실에는 공소외 1이 공소외 2의 지시에 따라 ◁◁◁ 컨소시엄이 대장동 도시개발사업의 우선협상대상자로 선정되게 하였고, 공소외 1 등이 추가 이익금 배당 조항을 추가하였으나, 성남도시개발공사 직원인 공소외 44가 이를 삭제하도록 하여 성남도시개발공사의 추가 사업이익 배분요구권이 누락되도록 하였다는 내용 등이 포함되어 있다. 공소외 1은 2021. 12. 9. 피고인에 대한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임) 등 피의사건에 관하여 참고인 조사를 받았다. 이처럼 2021. 10. 초부터 공소외 1에 대한 참고인 조사가 이어졌고, 대장동 도시개발사업 관련 공소사실에는 공소외 1과 관련된 사실들이 기재되었다.
한편 2021. 9. 18.경 대장동 도시개발사업 민간사업자 선정 과정에서 성남도시개발공사 간부 2명이 평가에 참여하였다는 언론 보도가, 2021. 10. 6. 무렵 검찰이 공소외 1을 소환 조사한다는 언론 보도가, 2021. 10.경 피고인이 공소외 1과 함께 호주 출장을 갔다는 등의 언론보도가 있었다.
대장동 도시개발사업 특혜 의혹 및 이와 관련된 공소외 1에 대한 수사가 진행되고 언론 보도도 이어졌는데, 대통령선거 후보자인 피고인이 선거를 약 3개월 앞둔 상황에서 2021. 12. 21. 공소외 1이 극단적 선택으로 사망하였다.
공소외 1의 사망 후에도 관련 언론 보도가 있었고, 2021. 12. 22. 공소외 1이 사망 전 공소외 44에게 기밀 서류를 보여주었다는 등의 이유로 중징계를 통보받았다는 언론 보도도 있었다.
(5) 이 사건 제1발언
이 사건 제1발언에서 피고인은 공소외 1이 하위직원이기 때문에 성남시장 재직 시 공소외 1을 몰랐고, 경기도지사가 된 후 재판을 받을 때 공소외 1의 존재를 알게 되었으며, 대장동 도시개발사업 실무자이어서 전화통화도 꽤 많이 했다는 취지로 발언하였다.
(6) 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹 제기와 이에 대한 피고인의 대응 및 이 사건 골프 발언
이 사건 제1발언 이후 피고인이 이 사건 해외출장 당시 볼마커가 끼워진 모자를 쓴 채 공소외 1 등과 함께 있는 사진 등이 공개되었다.
이 사건 제2발언 당시 진행자는 피고인에게 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹과 해외출장 동행 의혹에 대하여 질문하였고, 이에 대하여 피고인은 ‘공사 하위직원이기 때문에 기억에 남아있지 않다’, ‘재판과정에서 전화통화를 상당히 많이 하면서 알게 되기 전에는 존재 자체를 인지하지 못했다’는 취지로 발언하였다.
추가로 표창장 수여 의혹이 제기된 후인 이 사건 제3발언 당시 진행자는 피고인에게 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹과 해외출장 동행 의혹, 표창장 수여 의혹에 관하여 질문하였고, 피고인은 ‘하위 실무자이었기 때문에 기억을 못한다’는 취지로 발언하였다.
이 사건 제4발언 당시 질문자는 대장동 개발사업 특혜 의혹을 중심으로 한 피고인과 공소외 1의 관련성 의혹, 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹에 대하여 질문하였고, 피고인은 ‘같이 출장을 가서 얼굴은 봤겠지만 하위직 실무자이어서 기억을 못한다’는 취지로 발언하면서 이 사건 골프 발언을 하였다.
나) 발언의 표현 및 내용과 전체적인 취지
이 사건 골프 발언의 내용은 "제가 그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해보니까 전체 우리 일행, 단체 사진 중의 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거죠."이다.
마지막의 "조작한 거죠."와 관련하여 ‘조작’은 ‘어떤 일을 사실인 듯이 꾸며 만듦’이라는 뜻이고, 통상 이와 호응하는 문구는 ‘마치 ▷▷인 것처럼’인 점, ‘마치 ▷▷인 것처럼 ♤♤를 ♡♡로 조작하였다’는 표현에서 ‘▷▷’은 꾸며낸 사실이고 ‘♤♤’는 조작의 대상이며 ‘♡♡’는 조작의 결과인 점 등을 고려할 때, 이 사건 골프 발언의 전체적인 취지는 ‘국민의힘에서 마치 피고인이 골프를 친 것처럼 단체사진을 4명의 사진으로 조작하였다’는 것이고, 여기서 국민의힘이 꾸며낸 사실은 ‘피고인이 골프를 친 것’이라고 볼 것이다.
다) 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 한 판단
이 사건 골프 발언의 전체적인 취지는 ‘국민의힘에서 마치 피고인이 골프를 친 것처럼 단체사진을 4명의 사진으로 조작하였다’는 것으로 볼 것인데, 여기에 아래와 같은 사정 등을 보태어 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 보면, 이 사건 골프 발언의 의미는 이 부분 공소사실과 같이 ‘피고인이 공소외 1과 함께 간 해외출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다’라고 판단된다.
(1) 피고인은 제20대 대통령선거 후보자로 선출될 무렵부터 대장동 개발사업 특혜 의혹을 받고 있었는데, 대장동 도시개발사업에서 성남도시개발공사 측 실무책임자이던 공소외 1에 대한 수사가 진행되고, 이에 대하여 언론보도가 있었다. 대장동 도시개발사업 특혜 의혹과 공소외 1의 관련 여부가 일반 선거인의 관심사가 되었다고 할 것이다.
(2) 피고인이 대통령선거를 약 3개월 앞둔 상황에서 성남도시개발공사의 대장동 개발사업 실무책임자인 공소외 1이 2021. 12. 21. 극단적 선택으로 사망하였다. 그런데 그 이전인 2021. 12. 10.경 성남도시개발공사의 개발사업본부장이던 공소외 5도 극단적 선택으로 사망하였다. 공소외 1의 사망으로 인하여 대장동 개발사업 특혜 의혹을 중심으로 한 피고인과 공소외 1의 관련성이 부각되었다.
(3) 한편 2021. 10.경 피고인이 공소외 1과 함께 호주 출장을 갔다는 언론 보도가 있었는데, ‘공소외 1이 하위직원이기 때문에 성남시장 재직 시 공소외 1을 몰랐다’는 취지의 이 사건 제1발언이 있은 후 해외출장에 동행하였음에도 ‘공소외 1을 몰랐다’라고 발언하는 것이 거짓이라는 의혹이 제기되었고, 해외출장 중에 골프용품이 끼워진 모자를 쓴 피고인과 공소외 1 등 4명이 함께 촬영된 사진이 공개되면서 피고인이 해외출장 중 공소외 1과 함께 골프를 쳤다는 의혹도 제기되었다. 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹과 관련하여 해외출장 동행 의혹, 해외골프 동반 의혹이 제기된 것이고, 그에 대한 일반 선거인의 관심이 증폭되었다.
(4) 피고인은 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹과 해외출장 동행 의혹에 대한 답변인 이 사건 제2발언과, 위 의혹들 및 추가된 표창장 수여 의혹에 대한 답변인 이 사건 제3발언에서도, ‘공소외 1이 성남도시개발공사 하위 직원이기 때문에 기억을 못한다’는 취지로 발언하였다. 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹과 관련하여 해외출장 동행 의혹, 해외골프 동반 의혹, 표창장 수여 의혹이 연이어짐에도 피고인은 이 사건 제1발언과 같은 취지의 발언을 계속한 것이고, 그 의혹들에 대한 일반 선거인의 관심이 집중되었다.
(5) 피고인은 대장동 개발사업 특혜 의혹을 중심으로 한 피고인과 공소외 1의 관련성에 대한 의혹, 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹에 대한 질문에 대하여, ‘공소외 1이 하위직원이기 때문에 성남시장 재직 시 공소외 1을 몰랐다’는 이 사건 제1발언과 ‘공소외 1이 성남도시개발공사 하위 직원이기 때문에 기억을 못한다’는 해외출장 동행 의혹에 대한 기존 발언을 모두 유지하는 취지의 이 사건 제4발언을 하면서 해외골프 동반 의혹에 대한 이 사건 골프 발언을 하였다. 이 사건 제4발언 전체의 맥락은 ‘공소외 1을 몰랐다’는 것이므로, 이 사건 골프 발언을 듣는 일반 선거인은 해외출장 동행 의혹 및 이 사건 제1발언이 거짓이라는 의혹에 대한 발언과 마찬가지로 이 사건 골프 발언 역시 ‘공소외 1을 몰랐다’는 맥락에서 받아들였다고 봄이 타당하다.
(6) 골프 동반의 통상적인 모습 등에 비추어 해외골프 동반행위를 하였지만 ‘하급직원’이기 때문에 몰랐다고 발언하는 것은, 일반 선거인의 입장에서 진실이라고 믿기 어렵다고 할 것이다. 한편 해외골프는 해외출장 중의 일인데, 피고인은 공소외 1과 해외출장 동행행위 자체는 인정하고 있었다. ‘공소외 1을 몰랐다’는 맥락에서 이 사건 골프 발언을 듣는 일반 선거인의 입장에서는 이 사건 골프 발언을, 피고인이 공소외 1과 해외골프를 함께 치지 않았다는 의미로 받아들이기 쉽다.
(7) 또한 해외골프 동반 의혹은 피고인과 공소외 1 등 4명이 함께 있는 사진이 공개되면서 함께 제기되었는데, 일반 선거인의 입장에서는 사진이 조작되었다는 발언을, 사진과 함께 제기된 의혹이 조작되었다는 것과 같은 의미로 받아들일 수 있다고 보는 것이 자연스럽다.
(8) 여기에 이 사건 골프 발언의 전체적인 취지에서 국민의힘이 꾸며낸 사실은 ‘피고인이 골프를 친 것’이라고 볼 것인 점, ‘골프’, ‘조작’이라는 단어가 듣는 사람에게 남기는 인상의 정도, ‘마치 제가 골프를 친 것처럼’ 부분과 ‘조작한 거죠’ 부분의 호응관계 등을 보태어 보면, 이 사건 골프 발언을 듣는 일반 선거인으로서는 피고인이 공소외 1과 함께 해외골프를 치지 않았다는 의미로 받아들였을 것이라고 봄이 타당하다.
라) 피고인의 주장에 대하여
피고인은, ① 당시 국민의힘 의원에 의해 공개되었던 사진은 단체 사진 중 일부를 오려서 제시한 사진으로, 피고인은 단지 ‘국민의힘이 사진을 조작했다’는 의미로 이 사건 골프 발언을 한 것이고, ② 가사 이 사건 골프 발언을 ‘골프를 치지 않았다’라는 말로 해석하더라도 해당 사진은 실제로 골프를 쳤던 날 촬영된 것이 아니므로 ‘그 사진이 촬영된 날은 골프를 치지 않았다’라는 말로 해석할 수 있다고 주장한다.
그러나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 골프 발언의 의미는 ‘피고인이 공소외 1과 함께 간 해외출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다’라고 판단되고, 당시 일반 선거인들은 피고인이 주장하는 것과 같은 사실관계 즉, 해당 사진은 뉴질랜드 도착 첫날 빅토리아 산에서 촬영된 것이고, 공소외 1과의 골프 동반은 그와 다른 날에 있었다는 점을 알지 못하였으므로, 이 사건 골프 발언을 듣는 일반 선거인으로서는 피고인의 주장과 같이 ‘실제로는 다른 날 골프를 쳤고, 해당 사진이 촬영된 날에는 골프를 치지 않았다’라는 의미로 이해하고 받아들일 수 있는 가능성이 없다. 이러한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 골프 발언을, 피고인이 이 사건 해외출장 중 공소외 1과 함께 골프를 쳤는지와 무관하게 단순히 ‘국민의힘이 사진을 조작했다’거나, ‘그 사진이 촬영된 날은 골프를 치지 않았다’는 의미로 볼 수는 없다.
라. 이 사건 골프 발언이 허위인지 여부 등에 대한 판단
앞서 본 바와 같이 이 사건 골프 발언의 의미는, ‘피고인이 공소외 1과 함께 간 해외출장 기간 중에 공소외 1과 골프를 치지 않았다’라고 판단된다. 그런데 피고인은 이 사건 해외출장 중 2015. 1. 12. 공소외 2, 공소외 1과 함께 공식 일정에 참여하지 않고 ‘☆☆☆ 퍼블릭코스’ 골프장에서 골프를 쳤다.
이 사건 골프 발언은 허위라고 할 것이고, 당시 공개된 사진이 골프를 쳤던 날에 찍은 사진이 아니라고 하더라도 달리 볼 수 없다.
한편 이 법원이 적법하게 조사하여 채택한 증거들에 의하여 인정되는 사정 즉, ⅰ) 공소외 1의 지위와 업무수행의 내용, ⅱ) 이 사건 해외출장에서 일행 중 성남도시개발공사 직원은 공소외 1과 공소외 2뿐이었고 공식일정에서 벗어나 피고인과 함께 골프를 친 사람도 공소외 1과 공소외 2뿐이므로, 함께 해외골프를 친 행위는 기억에 남을 만한 행위로 보이는 점, ⅲ) 공소외 1은 대장동 도시개발사업과 관련하여 성남도시개발공사 내 핵심 실무책임자였고, 피고인의 발언과 같이 경기도지사이던 피고인에게 재판과 관련된 도움을 주었을 뿐 아니라, 대장동 도시개발사업 특혜 의혹에 대한 피고인의 대응에 관여하고 사망 전까지 관련 수사를 받아왔는바, 피고인이 이 사건 제1~3발언을 거쳐 제4발언 중 이 사건 골프 발언을 하기까지 기억을 환기할 기회나 시간은 충분했다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피고인에게 고의도 인정된다.
마. 나머지 주장에 대한 판단
1) 공직선거법 제250조 제1항의 ‘행위’에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
이 사건 골프 발언은, 대통령선거 후보자인 피고인이 대장동 도시개발사업 특혜 의혹을 받던 중 대통령선거를 약 3개월 앞둔 상황에서 위 사업의 실무책임자인 공소외 1이 사망한 뒤 ‘공소외 1을 모른다’고 한 이 사건 제1발언을 뒷받침하는 과정에서 한 발언으로 대장동 도시개발사업 특혜 의혹과 관련된 발언인 점, 후보자가 공직자였을 때 공적인 해외출장 중 공식 일정에서 벗어나 산하기관 임직원과 골프를 쳤다는 사실은 후보자의 자질에 관한 사항으로 볼 수 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 골프 발언은 후보자의 자질, 성품, 능력 등과 관련된 것으로서 선거인의 후보자에 대한 공정한 판단에 영향을 줄 만한 사항으로 공직선거법 제250조 제1항에서 정하고 있는 ‘후보자의 행위’에 해당한다.
2) 공직선거법 제250조 제1항의 ‘공표’에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
후보자 등이 후보자 토론회에 참여하여 질문·답변을 하거나 주장·반론을 하는 것은, 그것이 토론회의 주제나 맥락과 관련 없이 일방적으로 허위의 사실을 드러내어 알리려는 의도에서 적극적으로 허위사실을 표명한 것이라는 등의 특별한 사정이 없는 한 공직선거법 제250조 제1항에 의하여 허위사실공표죄로 처벌할 수 없다고 보아야 한다. 이는 후보자 토론의 경우에는 미리 준비한 자료에 의하여 일방적으로 자신의 의견을 표현하는 연설 등의 경우와 달리, 후보자 사이에서 질문과 답변, 주장과 반론에 의한 공방이 제한된 시간 내에서 즉흥적·계속적으로 이루어지게 되므로 그 표현의 명확성에 한계가 있을 수밖에 없는 점 등 때문이다(대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 참조).
위 대법원 판례가 상정한 후보자 토론회는 후보자 등이 직접 한자리에 모여 치열하게 질문과 답변, 공격과 방어, 의혹 제기와 해명 등을 할 수 있는 공론의 장으로, 공개되고 공정한 토론의 장에서 후보자 사이의 상호 공방을 통하여 후보자의 자질 등을 검증하고자 하는 데에 토론회의 의미가 있다.
이 사건 골프 발언이 방송 프로그램 중 즉흥적인 답변 과정에서 이루어진 것으로 볼 수 있으나, 위 방송은 시민 패널이 피고인에게 질문을 하면 그에 대하여 피고인이 일방적으로 자신의 입장에서 발언하는 형식으로 이루어졌고, 피고인의 발언에 대한 공방 등은 전혀 이루어지지 않았다. 이 사건 골프 발언이 있었던 방송 프로그램이 위 대법원 판결이 상정한 후보자 토론회에 해당한다고 할 수 없으므로, 후보자 토론회에 관한 위 대법원 판결의 법리가 이 사건에 그대로 적용되지 않는다.
3. 백현동 관련 허위사실 공표 부분에 관하여
가. 주장의 요지
1) 피고인 발언의 의미
피고인은 우선 ‘성남시 소재 종전부동산들에 관하여 국토부가 의무조항인 혁신도시법 제43조 제6항에 근거하여 용도지역 변경을 압박하였고, 피고인은 조금만 반영해 주겠다고 하면서 용도지역 변경을 해주지 않았다(2011년 내지 2013년경)’고 발언하였고, 이어서 ‘백현동 부지에 관하여 피고인은 공공기여를 요구하여 R＆D부지를 받으면서 용도지역 변경을 해주었는데 이는 국토부의 국가균형발전법과 혁신도시법 등 법률에 의한 요구이기 때문에 어쩔 수 없이 한 것이다’라고 발언하였다. 그럼에도, 검사는 피고인의 발언을 임의로 발췌하고 그 위치를 재배치하여 발언의 전체적 맥락을 왜곡하고 사실과 달리 오해되도록 백현동 부지에 관한 발언이 아닌 부분을 마치 백현동 부지에 관한 발언인 것처럼 짜깁기 편집하여 피고인의 실제 발언과 다른 내용으로 기소하였다.
2) 피고인의 발언은 ‘허위’가 아니다.
가) 국토부는 백현동 부지의 용도지역 변경과 관련하여 국가균형발전법과 혁신도시법을 명시하여 공문을 보내는 등 법률에 의한 요구를 하였다. 피고인이 ‘국토부의 법률에 의한 요구’라고 발언한 것은 위 법률들 및 지방자치법에 따른 요구를 말하므로, 피고인의 발언은 허위가 아니다.
나) 공공기관 지방이전사업은 국책사업으로 지방자치단체 공무원에게 협력(지원)의무가 있는데, 국토부는 종전부동산 매각을 적극 추진하면서 성남시 등 지방자치단체에 공문을 보내고, 회의를 소집하는 등으로 종전부동산의 용도지역 변경을 압박하였고, 혁신도시법에 따른 매입공공기관을 확대하는 시행령 개정 등을 통하여 의무조항인 위 제43조 제6항의 활용을 적극 검토하였으며, 이로 인하여 성남시가 위 의무조항의 적용 가능성 확대에 대하여 염려를 가지고 있었던 것은 사실이다.
다) 성남시 공무원들은 국토부의 요구에 따르지 않을 경우 문책을 당하거나 불이익을 입지 않을까 불안해하였고, 피고인은 성남시 소속 공무원들의 보고를 통하여 이와 같은 사실을 알게 되었다. 피고인은 이 사건 국정감사 당시 2014. 1. 이전 국토부의 압박 상황에 관하여 ‘직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박하는 상황’이라고 표현한 것으로, 이와 같은 표현이 다소 과장되었을 수는 있으나, 국토부의 압박적 상황이 존재하였던 것은 사실이므로 피고인의 위 표현을 들어 허위사실이라고 할 수 없다.
3) 피고인에게는 허위사실을 발언한다는 고의가 없었다.
피고인은 2010~2015년경 당시 피고인이 인식하고 있던 사실을 기억에 의존하여 발언하였던 것으로, 그 발언 내용에 일부 허위사실이 포함되어 있다고 하더라도 피고인에게는 허위사실을 공표한다는 인식과 의사가 없었다.
4) ‘사실’의 공표에 해당하지 않는다.
가) 피고인이 ‘법률에 의한 요구’라고 발언한 부분과 관련하여, 법률에 근거를 두거나 효과를 발생시키는지 여부는 사실에 관한 문제가 아니라 법률적 평가의 문제이므로, 위 표현은 사실이 아닌 의견 또는 추상적 판단에 해당한다.
나) 피고인이 ‘직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박’이라고 발언한 부분과 관련하여, ‘직무유기’는 법률적 평가에 해당하는 표현이고, ‘협박’은 압박을 받은 사람의 주관적 감정에 기한 것으로 의견에 해당하거나 사실에 대한 다소 과장된 표현에 불과하다. ‘압박 내지 협박’의 경우, 그의 주체, 객체, 수단, 내용을 알 수 없어 구체성이 없고, 시간적·공간적으로 증명 가능한 과거 또는 현재의 행위에 관한 구체성 있는 발언에 해당하지 않는다.
다) ‘어쩔 수 없이(불가피하게) 용도를 바꾸어주었다’라고 발언한 부분과 관련하여, ‘어쩔 수 없이(불가피하게)’라는 표현 역시 주관적 인식과 평가로 의견에 해당하고, 사실에 관한 것이 아니다.
5) ‘후보자의 행위’에 해당하지 않는다.
공소사실에서 허위사실로 문제 삼고 있는 내용 중 ‘혁신도시법 제43조 제6항에 근거한 용도지역 변경 요구’는 국토부가 한 일이고, ‘용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박’은 국토부 공무원이 한 일이므로 모두 ‘후보자’인 피고인의 행위에 해당하지 않는다. 공소사실 중 피고인의 행위에 해당할 수 있는 것은 ‘녹지지역을 준주거지역으로 변경하였다’는 부분인데 여기에는 허위의 내용이 포함되어 있지 않다.
또한, 후보자가 국토부로부터 위 제43조 제6항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받았는지 여부 및 후보자가 직무유기 등을 문제 삼겠다는 협박을 받았는지 여부는 후보자가 의지를 가지고 한 일이 아니라 외부에서 후보자 측을 향하여 행하여진 일일 뿐으로, 후보자의 능력 또는 자질 등과 관련된 것이라고 할 수도 없다.
6) ‘당선될 목적’이 인정되지 않는다.
피고인은 선거 관련 절차가 아닌 경기도에 대한 국정감사에서 피감사기관의 기관장인 경기도지사의 지위에서 국회의원의 질문에 답변한 것이지 대통령선거 후보자의 지위에서 답변한 것이 아니다. 피고인은 경기도지사로서 업무를 수행한 것이고, 특정선거에서 당선되려는 목적의사가 표시되지 않았으며, 이를 추단할 수 있는 경우도 아니다.
7) ‘공표’에 해당하지 않는다.
후보자 토론회에서의 발언은, 후보자 사이에서 질문과 답변, 주장과 반론에 의한 공방이 제한된 시간 내에서 즉흥적·계속적으로 이루어지게 되어 그 표현의 명확성에 한계가 있을 수밖에 없는 점, 설령 후보자 등이 부분적으로 잘못되거나 일부 허위의 표현을 하더라도 토론과정에서의 경쟁과 사후 검증을 통하여 도태되도록 하는 것이 민주적이고, 국가기관이 아닌 일반 국민이 그 토론과 후속 검증과정을 지켜보면서 누가 옳고 그른지 판단하는 것이 바람직한 점 등에 비추어 이를 허위사실 공표라고 인정하는데 신중하여야 하고(대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 참조), 이러한 법리는 후보자 토론회에서의 발언과 유사하게 즉흥적·계속적으로 이루어진 발언으로 일반 국민이 그 진위 등 옳고 그름을 판정하게 하는 것이 바람직한 경우에 두루 적용되어야 한다.
피고인의 발언은 후보자 토론회에서의 발언과 유사하게 국정감사장에서 국회의원의 질문과 피고인의 답변, 국회의원의 재질문이 제한된 시간 내에서 즉흥적, 계속적으로 이루어지는 자리에서 있었고, 답변자가 잘못되거나 허위의 진술을 하더라도 즉시 반론하거나 재질문 등을 하여 진위 여부를 밝힐 수 없었으므로 후보자 토론회에서의 발언에 대한 위 법리가 그대로 적용되어야 한다.
가사 그렇지 않더라도 피고인의 발언은 국정감사 과정에서 오랜 시간 진행된 질문과 답변들 중 극히 일부에 해당하고 약 6~11년 전 일어난 일에 관한 질문에 대하여 즉석에서 구두로 행하여진 것으로 세부적인 내용이 잘못될 수 있는 상황이었으므로 피고인의 발언에 고도의 정확성을 요구하는 것은 부당하다.
8) ‘후보자에게 유리하도록’ 한 발언에 해당하지 않는다.
백현동 부지의 용도지역을 변경하는 과정에서 국토부가 식품연구원의 제안에 따라 성남시에 그 제안대로 변경해줄 것을 요구하는 내용의 공문을 계속해서 보냈던 것은 사실이다. 국토부의 요구가 혁신도시법 제43조 제6항에 따른 것인지 여부 및 협박에 이를 정도로 강하였는지 여부에 따라 피고인이 선거에서 유리해진다거나 불리해진다고 볼 수 없다. 따라서 피고인의 발언을 후보자에게 유리하도록 한 발언이라고 할 수 없다.
더구나 당시 제기된 의혹의 내용은 백현동 부지의 용도지역 변경이 민간업자에 대한 특혜에 해당한다는 것인데, 준주거지역으로의 용도지역 변경은 R＆D부지라는 성남시의 필요를 관철하기 위한 것으로 그 상대방은 식품연구원이었고 민간업자에게 특혜를 준 것이 아니므로, 피고인의 발언은, 사실무근인 의혹 제기에 대하여 해명하는 것으로 무분별한 음해에서 벗어나 정당한 지위를 되찾는 것일 뿐, 정당한 지위를 초과하여 더 유리한 지위를 얻으려는 ‘후보자에게 유리하도록’ 한 발언이라고 볼 수 없다.
9) ‘연설, 방송, 통신, 잡지, 벽보, 선전문서 기타의 방법’에 해당하지 않는다.
국정감사는 국회가 주관하는 활동으로 방송사가 주관하거나 방송을 전제로 하는 활동이 아니고, 방송 여부는 전적으로 방송사가 결정한다. 공직선거법 제250조 제1항의 ‘방송’은 후보자 등이 방송에 출연한 경우를 의미하는 것이지 방송과 무관하게 하는 활동이 우연히 촬영되어 방송된 경우 즉, 방송사가 방송 외로 행해지는 국정감사를 취재하여 보도한 경우까지 포함하는 것으로 해석하면 안된다.
나. 기초사실
1) 공공기관 지방이전시책과 관련 법률
정부는 2003년경 수도권 소재 공공기관 지방이전 방침을 발표하였고, 2004. 1. 16. 지역 간의 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하여 국가의 균형 있는 발전이 가능하도록 국가균형발전계획을 수립·시행하는 등 일관성 있고 지속적인 국가균형발전을 도모하고자 하는 목적으로 하는 국가균형발전 특별법(이하 ‘국가균형발전법’이라 한다)이 제정되었다. 국가균형발전법 제18조는 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관(이하 ‘이전공공기관’이라 한다)의 단계적 지방이전을 위한 정부의 공공기관 지방이전시책을 정하고 있었다.
2007. 1. 11. 이전공공기관의 지방이전을 원활하게 추진하기 위하여 혁신도시법이 제정되었다. 혁신도시법 제43조는 이전공공기관의 청사 등의 건축물과 부지(이하 ‘종전부동산’이라 한다)의 처리계획 수립 등에 관하여 규정하였다.
2) 식품연구원 및 백현동 부지와 매각 지연
한편 국토부는 2006년경 공공기관 지방이전계획을 발표하면서 성남시 소재 5개 공공기관인 한국식품연구원(이하 ‘식품연구원’이라 한다), 한국토지주택공사, 한전KPS 주식회사, 한국가스공사, 한국도로공사를 이전공공기관으로 선정하였다. 그 중 한국토지주택공사가 2개의 종전부동산(오리사옥, 정자사옥)을 소유하고 있어 성남시 소재 이전공공기관의 종전부동산은 총 6개이었다.
식품연구원의 종전부동산인 백현동 부지의 규모, 용도지역, 도시관리계획은 아래와 같았다.
○ 규모: 토지 112,860㎡○ 용도지역: 자연녹지지역, 보전녹지지역○ 도시관리계획: 도시계획시설(연구시설) 등
2009. 12. 16. 식품연구원 지방이전 기본계획이 수립되었고 백현동 부지의 매각이 시작되었는데, 당초의 매각기한을 지키지 못하여 매각기한이 연장되었다.
2013. 6.경까지 성남시 소재 6개의 종전부동산 중 식품연구원의 백현동 부지와 한국토지주택공사의 오리사옥에 대해서만 매각절차가 진행되었는데, 백현동 부지는 8회 유찰, 오리사옥은 4회 유찰된 상태였고, 한국토지주택공사의 정자사옥은 서울대병원과 협상 중이었으며, 나머지 한전KPS 주식회사, 한국가스공사 및 한국도로공사의 각 종전부동산은 매각 추진을 준비하거나 매각 추진을 예정하고 있었다.
3) 혁신도시법 제43조 제3항 등 개정에 따른 매입기관의 확대와 이 사건 의무조항 및 성남시 등의 우려와 반발
한편 2011. 5. 30. 혁신도시법 제43조 제3항이 개정되면서 종전부동산을 매입할 수 있는 기관이 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 공공기관(이하 ‘매입공공기관’이라 한다) 또는 지방공기업으로 확대되었다. 혁신도시법 제43조 제3, 5, 6항 중 관련 부분은 아래와 같다(이하 혁신도시법 제43조 제6항을 ‘이 사건 의무조항’이라 한다).
혁신도시법 제43조주9)제3항: 국토해양부장관(국토해양부는 이후 2013. 3. 23. 해양수산부가 신설되면서 ‘국토교통부’로 개편되었는데, 이하에서는 개편 전후를 통틀어 ‘국토부’라고 한다)은 제1항의 규정에 따른 종전부동산 처리계획에 제시된 기한 내에 종전부동산이 매각되지 아니하거나 이전공공기관이 원하는 경우 지방자치단체, 매입공공기관 또는 지방공기업법에 따른 지방공기업(이하 "지방공기업"이라 한다)으로 하여금 종전부동산을 매입하게 할 수 있다. (이하 생략)제5항: 국토부장관은 제3항에 따라 매입공공기관 및 지방공기업이 매입한 종전부동산에 대하여 종전부동산 소재지 관할 특별시장, 시·도지사 및 시장·군수 또는 구청장과 협의하고, 수도권정비계획법 제21조에 따른 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 활용계획을 수립하여야 한다. (이하 생략)제6항: 국토부장관은 제5항의 규정에 따라 수립된 종전부동산의 활용계획이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시·군관리계획에 반영될 필요가 있는 경우, 해당 지방자치단체에 그 반영을 요구할 수 있다. 이 경우 해당 지방자치단체는 종전부동산의 활용계획을 도시·군관리계획에 반영하여야 한다.
2011. 6. 29. 혁신도시법 시행령 제36조가 개정되어 매입공공기관으로 기존의 한국토지주택공사에 한국자산관리공사와 한국농어촌공사가 추가되었다.
성남시는 2011. 5. 31. ‘혁신도시법은 국토부 요구 시 지방자치단체장이 이를 반영하도록 규정하고 있는데, 성남시는 매각이 쉬운 용도인 공동주택, 대형 판매시설 등이 들어설 것을 우려한다’는 보도자료를 냈고, 2011. 7. 15. ‘대기업 본사, R＆D센터 등 유치에 노력한다’는 보도자료를 냈다.
성남시장인 피고인은 2011. 8. 19. 국토부의 도시관리계획 변경권한 행사는 부동산 개발 사업자의 이속만 챙기는 수단으로 전락할 우려가 있다며 관련법 개정을 건의하고, 자연녹지지역에 위치한 백현동 부지 등에 대기업 및 R＆D센터가 입지 희망 시 용도지역 변경을 적극 검토할 것이며, 중앙정부가 매각 및 토지이용계획 변경을 강행할 경우 제반 행정절차에 협조할 수 없음을 강력히 밝혀 둔다는 내용의 기자회견을 하였다.
피고인은 2013. 3. 22.경 언론 인터뷰에서 만약 중앙정부에서 성남시 방침과 다르게 땅을 쉽게 팔기 위해서 지역경제에 손실을 주는 방향으로 용도 결정이 된다면 그 용도는 최소한만 반영하고 전체적으로는 성남시의 정책 방향을 관철할 생각이라고 밝혔다.
4) 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의 전까지의 백현동 부지 관련 정부 및 국토부의 활동
한편 국토부는 2012. 10. 26. 매각절차의 진행이 부진한 종전부동산에 대한 매각대책과 관련하여, 식품연구원 등의 경우 부지가 연구시설용으로만 제한되어 있어 타 용도 사용이 불가함에 따라 매각이 쉽지 않은 상태로 도시계획시설 지정 등 과도한 규제가 매각장애요인으로 작용하는 기관으로 분석하면서, 식품연구원 등이 해당 지방자치단체와 규제완화 수준, 규제완화에 따른 부지 가치상승분에 대한 배분조건 등을 협약 후 매각을 추진하는 대책을 마련하였다는 보도자료를 냈다.
국토부는 2013. 7. 10. 청와대 영빈관에서 2013. 7. 11. 열릴 제2차 무역투자진흥회의를 앞두고 혁신도시 개발 촉진 방안을 발표하면서, 식품연구원의 경우 연구시설 용도로만 도시계획시설이 지정되어 토지의 활용이 제한됨에 따라 민간의 매입수요가 없어 미매각된 상태이므로 토지이용규제 개선을 추진하되, 특혜 시비 등 오해를 방지하고 신속한 추진을 위해 국토부, 지방자치단체, 공공기관이 함께 참여한 협의체를 구성하여 토지규제 개선을 추진할 계획이라는 보도자료를 냈다.
2013. 7. 11. 열린 제2차 무역투자진흥회의에서 ① 식품연구원 등은 도시계획시설(연구시설)이나 녹지지역 지정 등 입지규제로 인해 부지 활용도가 낮아 매각이 곤란한 상황인데, 입지규제 개선을 특혜시비 없이 신속히 추진하면서 수도권 및 지방 혁신도시 모두 발전할 수 있는 방안으로 국토부, 지방자치단체, 이전기관이 참여하는 협의체를 구성하여 도시계획시설을 폐지하고, ② 미매각 부동산 중 개발효과가 클 것으로 예상되는 부동산의 경우 매입공공기관이 매입하게 하고, 국토부는 매입공공기관이 매입한 부동산의 용도변경에 대한 활용계획을 수립하며, 이를 지방자치단체가 도시관리계획에 반영하여 용도변경 후 재매각하는 방안 등을 추진하기로 하였다.
국토부는 2013. 7. 16. 식품연구원 등에게 제2차 무역투자진흥회의의 결과를 알리면서 위 회의에 따른 실행계획을 수립하고 세부 과제별로 워크숍 개최 등 후속 조치를 실시할 계획인바, 향후 조치사항들에 대하여 적극 협조를 바란다는 공문을 보냈고, 이후 성남시 담당공무원도 종전부동산 도시계획시설 폐지를 위한 TF팀 구성원이 되었다.
국토부는 2014. 1. 22. 성남시 등을 상대로, 국가균형발전법과 혁신도시법에 따라 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서 일부 종전부동산 활용용도 제한 등으로 매각에 애로가 있는 상황이므로, 지방자치단체는 불필요한 도시계획규제 발굴, 개선 등을 적극 추진하기 바란다는 내용의 공문을 보냈다.
5) 경기도 종합계획(2012~2020)과 2020년 성남도시기본계획(변경) 등
경기도 종합계획(2012~2020)에 따르면, 백현동 부지에 대한 활용의 기본방향은 지식기반 R＆D단지로 유도하여 광역 R＆D벨트를 조성하는 것이고, 백현동 부지가 속한 성남 판교거점의 사업계획은 민간 R＆D기능, 게임과 콘텐츠 및 주문형 반도체 클러스터이며, 백현동 부지에 대한 예시적 활용방안은 판교 테크노벨리 확대이다.
2014. 2. 6.경 발표된 2020년 성남도시기본계획(변경)은 특수목적시설 및 기업의 R＆D시설로 유치, 공공기관 부지의 업무 상업용 전환(주상복합 등 주거용도 전환 불가방침), 벤처기업육성촉진지구로 지정하여 판교지구와 연계한 반도체, 소프트웨어, 컴퓨터 관련 산업 집적화를 성남시 소재 종전부동산들에 대한 대응방안 구상으로 하면서, 백현동 부지를 시가화예정용지(복합형)로 지정하였다. 관련 내용은 아래와 같다.
Ⅱ장 토지이용계획 3.2. 시가화예정용지 ○ 공공기관 지방 이전에 따른 종전부지 활용(복합형) - 대상 : 한국도로공사, 식품연구원 - 상위계획인 경기도 종합계획(2012~2020)상 공공기관 종전부지를 활용하여 판교 테크노벨리와 분당 IT벨리 등과 연계한 R＆D센터 또는 벤처단지 등 첨단산업 조성 Ⅲ장 기반시설계획 5.2. 성남시 이전대상 공공기관 ○ 정부출연기관 : 한국가스공사, 식품연구원 ○ 정부투자기관 : 한전KPS, 한국토지주택공사(구 토지공사, 구 주택공사), 한국도로공사 5.3. 대응방안 구상 ○ 경기도 종합계획(2012~2020)상 수원, 성남, 과천 등 공공청사 이전에 따른 이전적지에 대한 활용을 지식기반 R＆D단지로 유도하여 광역 R＆D벨트 조성 ○ 특수목적시설 및 기업의 R＆D시설로 유치 ○ 공공기관 부지의 업무 상업용 전환(주상복합 등 주거용도 전환 불가방침) ○ 벤처기업육성촉진지구로 지정하여 판교지구와 연계한 반도체, 소프트웨어, 컴퓨터 관련 산업 집적화 5.4. 공공기관 종전부지 활용계획 나. 보전용지 내 공공기관(2개소) ○ 대상 : 한국도로공사, 식품연구원 ○ 도시기본계획상 보전용지이며, 도시관리계획상 자연녹지지역으로 지정되어 있음 ○ 경기도 종합계획상 공공기관 종전부지를 활용하여 판교 테크노벨리와 연계한 민간 R＆D기능, 게임과 콘텐츠 및 주문형 반도체 클러스터 조성 ○ 상위계획 내용을 반영하여 R＆D시설 또는 벤처단지가 입지할 수 있도록 금번 도시기본계획상 시가화예정용지(복합형)로 지정
2014. 2. 26. 성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 피고인에게, 백현동 부지에 대하여 도시관리계획 변경을 추진하겠다고 보고하였다.
6) 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의
2014. 3. 12. 열린 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 백현동 부지에 대하여 성남시 도시관리계획 변경을 통한 민간매각 추진으로 정책목표가 확정되었고, 도시관리계획 변경 후에도 매각이 곤란한 경우 차입을 통해 식품연구원 이전예정지에 청사를 신축하되, 차입이자는 기획재정부(이하 ‘기재부’라고 한다)가 재정 등으로 지원하는 방안이 논의되었다.
7) 식품연구원과 공소외 8 회사의 MOU 체결
한편 식품연구원은 백현동 부지를 매각하지 못하다가 2014. 1. 28. 공소외 8 회사(경영자 공소외 14)와 백현동 부지 등에 관하여 ‘부동산 일괄매각 타당성 검토 및 매각 합의서(MOU)’를 체결하였다. 그 주된 내용은 공소외 8 회사가 백현동 부지 등을 2,140억 원에 매입하되, 합의서 유효기간 내에 본 계약을 체결하기로 하고, 위 유효기간 내에 백현동 부지 등의 활용을 위하여 관계기관에 관리계획변경 및 지구단위계획의 접수 등 인·허가를 추진할 수 있으며, 이 경우 식품연구원은 공소외 8 회사의 업무에 협조한다는 것이다.
8) 식품연구원의 제1차 입안제안 및 반려
식품연구원은 위 업무협조 합의에 따라 2014. 4. 22. 성남시에 백현동 부지에 관한 도시관리계획결정(변경)안을 입안제안하였는데(이하 ‘제1차 입안제안’이라 한다), 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 확정된 정책목표(종전부동산 용도변경을 통한 민간매각 추진)와 국가균형발전법에 의한 국책사업임을 표시하였고, 녹지지역에서 제2종 일반주거지역으로의 용도지역 변경과 도시계획시설(연구시설) 폐지 및 지구단위계획구역 지정[111,773㎡ 중 공동주택용지 70,155㎡(62.8%), R＆D용지 10,423㎡(9.3%), 주거용지:R＆D용지의 상대비율은 87:13]을 그 주요 내용으로 하였다.
성남시 도시개발사업단은 2014. 4. 29. 정책기획과와 도시계획과에 이에 대한 검토요청을 하였는데, 정책기획과는 2014. 5. 2. 백현동 부지가 경기도 종합계획(2012~2020)상 R＆D 중심의 혁신 클러스터 조성 구역에 포함되고, 2020년 성남도시기본계획(변경)에서는 판교테크노밸리와 분당 IT밸리 등과 연계한 R＆D센터 또는 벤처단지 등 조성으로 제시되었으며, 진행 중인 성남비전 2020 장기종합 발전계획변경(안)에서는 콘텐츠, 융복합산업 중심의 중소벤처기업 집적시설 및 지식기반연구개발시설, 직주환경 개선 및 보육시설로의 활용방안을 제시한다는 의견을 회신하였고, 도시계획과는 2014. 5. 8. 도시계획시설(연구시설) 폐지의 경우 당위성을 확보하였고, 단 현재 용도로는 재기능을 할 수 없는 것으로 예견되어 추후 도시관리계획 변경을 병행함이 바람직하며, 도시관리계획(용도지역 등) 변경의 경우 대상부지는 2020년 성남도시기본계획상 R＆D센터 또는 벤처단지 등 첨단산업단지 조성을 위하여 시가화예정용지(복합용도)로 지정되었고, 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되어야 한다는 의견을 회신하였다.
식품연구원은 2014. 5. 27. 성남시에, 국가균형발전법 제18조에 의한 공공기관 지방이전 시책이라는 것과 제2차 무역투자진흥회의와 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서의 대통령 보고 및 추진사항임을 명시하여 공공기관 지방이전 국책사업의 성공적 추진을 위하여 용도지역 변경을 적극적으로 추진하여 주기를 간곡히 요청한다는 공문을 보냈다.
한편 성남도시개발공사는 2014. 2. 7. 성남시 정책기획과로부터 ‘한국식품연구원 이전 예정부지 활용방안 타당성 조사 용역’을 요청받아 2014. 3. 그 보고서를 제출하였는데, 성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 2014. 8. 21. 피고인에게 식품연구원의 제1차 입안제안에 대한 검토를 보고하면서 위와 같은 타당성 조사 용역 결과를 포함하여 아래와 같은 검토결과와 추진방안을 보고하고, 피고인의 방침결재를 받았다.
Ⅳ. 사업추진 검토○ 현재 토지형상으로는 국토환경성평가(2등급지 약 55%) 및 경사 등을 고려 가용면적이 제한적이기에 R＆D시설, 공동주택 등 모두 경제성 없음○ 사업성 확보를 위해 대안(전면적 개발 및 개발밀도 상향) 검토 결과 제3안이 사업타당성 있으나, 실제 개발 시는 사전전략 환경영향평가 결과에 따라 변동 가능성 많음○ 식품연구원 이전 예정부지 활용방안 타당성조사 결과(2014. 3.)사업방식제1안제2안제3안식품연구소(안)특징전략산업집적 연구단지(R＆D+지원시설)환경친화 주거(60%)+공공시설(40%)R＆D(33%)+주거(27%)+공공시설(40%)R＆D(9%)+주거(63%)+공공시설(28%)효과­녹지 훼손 최소­환경 친화적인 공동주택단지 개발을 통한 안정적 주거공간 제공­첨단지식산업의 연계­국가균형발전을 위한 공공기관이전­첨단지식산업의 연계­융·복합기업의 기술 및 경영환경 지원­친환경 주택공급­융·복합 기업의 기술 및 경영환경 지원­친환경 주택 공급?문제점­경제성 없음­상위계획과 불부합(경기도종합계획 및 성남도시기본계획)­상위계획에 부합­상위계획과 일부 불부합투자분석수익성 지수0.461.141.06?내부 수익율-3.4%9.7%7.3%?순현재가치-615,383백만원80,533백만원37,376백만원?Ⅴ. 추진방안○ 식품연구소에서 제안한 용도지역 결정(변경) 제안건은 상위계획에 불부합하고 용도지역 변경에 따른 특혜소지 및 타 공공기관 이전에 따른 도시관리계획 변경 제안 시 수용 불가피(형평성)⇒ 향후 도시계획 규제로 인한 공공기관 이전부진 등의 문제점 등을 고려 경기도 종합계획과 우리시 도시기본계획이 적극 반영될 수 있는 방안으로 재검토(반려) 처리※ 주거비율 축소 조정 등⇒ 식품연구원 이전 예정부지 활용방안 타당성조사 결과에 따라 상위계획 부합 및 비교적 사업성이 있는 제3안으로 추진하되 성남도시개발공사와 민간이 합동으로 개발할 수 있는 방안 검토※ 성남도시개발공사로 민간 합동 개발방안 검토 지시
성남시는 2014. 8. 21. 식품연구원에 제1차 입안제안이 경기도 종합계획이나 성남도시기본계획에 불부합하다며 이를 반려하면서, 용도지역 변경을 통한 사업성 확보로 민간 매각이 가능하고, 위 계획들이 적극 반영될 수 있는 방안으로 재검토하여 달라는 내용의 공문을 보냈다.
한편 국토부는 2014. 5. 21. 성남시에 "종전부동산 매각 관련 협조 요청(한국식품연구원)"이라는 제목으로, 국가균형발전법 및 혁신도시법에 따라 공공기관 지방이전과 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서, 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 백현동 부지에 대하여 ‘국토부, 지자체간 협의를 통해 용도를 변경하여 민간매각을 추진’하는 방안이 발표되었다며 종전부동산의 매각이 적기에 이루어질 수 있도록 조치를 바라고, 공공기관 지방이전 시책이 원활히 추진될 수 있도록 적극 협조하여 주기를 바란다는 내용의 공문을 보냈다.
9) 식품연구원의 제2차 입안제안 및 반려
식품연구원은 2014. 9. 2. 성남시에 다시 백현동 부지에 관한 도시관리계획결정(변경)안을 입안제안하였는데(이하 ‘제2차 입안제안’이라 한다), 제1차 입안제안과 동일하게 녹지지역에서 제2종 일반주거지역으로의 용도지역 변경과 지구단위계획구역 지정 등을 내용으로 하면서 첨부한 서류에서 입안 배경으로 이 사건 의무조항과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제46조 제1항을 명시하고, 경기도 종합계획 및 성남도시기본계획에 부합되도록 계획하고, 효율적 개발을 위해 성남도시개발공사와 공동으로 시행하는 조건으로 민간에 매각하고자 한다고 밝혔다. 그 건축계획은 공동주택(임대아파트)으로, 층수는 지하2층/지상21층이고, 건폐율은 15.1%이며, 용적률은 197.52%이었다.
성남도시개발공사는 제2차 입안제안에 대하여 공공성을 확보하면서 성남도시개발공사와 공동으로 개발할 수 있는 방안을 검토하여 2014. 11. 4. 현재 토지여건으로는 식품연구원이 제안한 도시기본계획 및 도시관리계획 변경을 통해 주거용지 62.76% 이상(가용면적의 87%)이 확보될 경우 경제성이 있고, 공공기여 등 개발사업 공동참여는 도시관리계획 결정(용도변경) 후 사업성을 재검토하여 공동개발 추진을 한다는 검토결과를 성남시에 제출하였다.
성남시 주거환경과는 2014. 11. 17. 부시장으로부터 상위계획과 불부합 시 제2차 입안제안을 수용하기 어렵다는 의견을 받고, 같은 날 국토부에 "공공기관 이전부지 용도변경 관련 질의"라는 제목으로, 주거지역으로 변경을 요구하는 식품연구원의 도시관리계획결정(용도변경) 요청이 백현동 부지를 판교테크노밸리 등과 연계한 R＆D센터 또는 벤처단지 등 첨단산업 조성을 위한 시가화예정용지로 정한 경기도 종합계획 및 성남도시기본계획과 상충된다며 아래와 같이 질의하였다.
○ 식품연구원에서 붙임과 같이 요청한 도시관리계획 변경 자료와 국토부에서 협조 요청한 문서가 혁신도시법 제43조 제3항 내지 제6항에 의한 국토부장관이 요구하는 사항으로 볼 수 있는지?○ 상위계획(경기도 종합계획, 성남도시기본계획)에 저촉됨에도 식품연구원의 요청사항 대로 주거지역으로 용도변경이 가능한지?
이후 성남시 주거환경과는, 국토부장관이 이 사건 의무조항에 근거하여 성남시에 백현동 부지의 용도지역 변경에 대한 반영을 요구하면 상위계획에 불부합하는 문제의 처리가 가능하다는 검토를 하였다.
국토부는 2014. 12. 9. 성남시 주거환경과에 아래와 같이 회신하였다.
○ 우리부의 종전부동산 매각 관련 협조요청 문서(종전부동산기획과-684호 및 1308호, ‘14.5.21·’14.10.1)는 혁신도시법 제43조 제3항 내지 제6항에 따른 사항이 아님을 알려드립니다.○ 성남도시기본계획 상 한국식품연구원 부지는 질의요지와 같이 공공기관 지방이전에 따른 종전부지 활용을 위해 R＆D센터 등 복합형 시가화예정용지로 반영되어 있어 용도지역 변경은 가능한 것으로 판단됩니다. 다만, 도시·군기본계획은 도시의 장래발전방향을 제시하는 정책계획임을 감안하여 성남시에서 적의 판단하여야 할 사항임을 알려 드립니다.
성남시 주거환경과장 공소외 36은 2014. 12. 12. 피고인에게 제1차 입안제안이 상위계획 불부합으로 반려되었고 제2차 입안제안에서 성남도시개발공사와 공동으로 추진하는 조건이 제시되었는데, 상위계획에 불부합되어도 도시관리계획 결정(용도지역 변경)이 가능한 절차는 혁신도시법 제43조에 의하여 지방자치단체, 매입공공기관, 지방공기업이 토지를 매입하고 국토부 장관이 수도권정비계획위원회의 심의를 거쳐 활용계획을 수립하여 해당 지방자치단체에 반영을 요구하고 지방자치단체장이 도시관리계획에 반영하여야 하는 경우이나, 국토부의 질의회신결과가 국토부의 용도지역 변경 협조요청은 혁신도시법에 의하여 국토부장관이 수립하는 종전부동산 처리계획으로 인정할 수 없다는 것이라고 정리하며 아래와 같은 검토의견 및 대안제시를 보고하였다.
□ 검토의견 및 대안제시 ○ 식품연구원 제안사항은 당초 반려된 계획과 변경이 없어 경기도 종합계획, 성남시 기본도시계획(R＆D등 단지 조성)에 불부합되어 반려 처리하고 ○ 우리시 기본계획과 부합할 수 있는 방안 제시 → 준주거지역으로 용도변경 재검토(경제성 확보 및 기본계획 부합) ● 제2종일반주거지역(용적율 210%), 준주거지역(용적율 400%)
성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 2014. 12. 18. 제2차 입안제안에 대하여 당초 반려된 계획과 변경이 없어 경기도 종합계획, 성남도시기본계획(R＆D등 단지 조성) 불부합으로 반려 처리하고 성남도시기본계획과 부합할 수 있는 방안을 제시하는 검토결과에 대한 보고서에 관하여 부시장 전결로 결재를 받았는데, 위 보고서에는 2014. 8. 21. 성남시장인 피고인에게 보고한 제1차 입안제안에 대한 검토내용으로, 식품연구원(안)은 "제2종 일반주거지역, R＆D용지 9.32%, 공공시설 27.92%, 주거용지 62.76%, 상위계획 불부합"으로, 성남시 의견은 "제2종 일반주거지역, R＆D용지 33%, 공공시설 40%, 주거용지 27%, 상위계획에 부합"으로 기재되어 있다.
성남시는 2014. 12. 18. 식품연구원에, 제2차 입안제안은 상위계획 불부합으로 반려하고, 경기도 종합계획 및 성남도시기본계획에 부합할 수 있도록 재검토를 바란다는 회신을 하였다.
한편 국토부는 2014. 10. 1. 성남시에, "종전부동산 매각 관련 협조요청(한국식품연구원)"이라는 제목으로, 국가균형발전법과 혁신도시법에 따라 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서, 공공기관 지방이전사업이 국가정책사업임을 감안하여 백현동 부지가 조속히 매각 및 활용될 수 있도록 용도지역 변경 등에 적극적으로 협조, 지원해 주시기 바란다는 내용의 공문을 보냈다.
10) 식품연구원의 제3차 입안제안 및 용도지역 변경
성남시 주거환경과 주무관 공소외 35는 2014. 12. 22. 식품연구원 청사이전사업단장 공소외 40에게 식품연구원의 입안제안이 상위계획에 맞아야 통과되는데, 가용면적 중 R＆D용지 비율이 50% 이상 확보되어야 성남도시기본계획에 맞으니 도시계획과 도시계획팀과 사전협의를 한 후 다시 입안제안해 달라는 취지의 이메일을 보냈다.
식품연구원은 2015. 1. 22. 성남시에 재차 백현동 부지에 관한 도시관리계획결정(변경)안을 입안제안하였는데(이하 ‘제3차 입안제안’이라 한다), 자연녹지지역·보전녹지지역에서 준주거지역으로의 용도지역 변경과 지구단위계획구역 지정[공동주택용지 50.664㎡(45.5%), R＆D용지 33,896㎡(30.5%), 주거용지:R＆D용지의 상대비율은 6:4] 등의 내용으로, 매수자에게 성남도시개발공사와 공동으로 사업을 추진하는 조건을 부여할 방침이라고 밝혔다. 그 건축계획은 공동주택(임대아파트)으로, 층수는 지하2층/지상23층이고, 건폐율은 23.41%이며, 용적률은 336.01%이었고, R＆D용지와 R＆D 신축건물 등을 공공기여하는 내용이 포함되었다.
성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 2015. 1. 27. 제3차 입안제안에 관하여 정책기획과를 상대로 백현동 부지 활용방안 등에 대하여, 도시계획과를 상대로 상위계획 부합 여부 및 용도변경 종 상향에 따른 공공기여도 적정 여부에 대하여, 성남도시개발공사를 상대로 식품연구원의 제시대로 사업이 진행될 경우 경제성 검토 및 사업참여 방식 검토 및 추진시기 등에 대하여 각 의견조회를 하였고, 도시계획과는 2015. 2. 25. 상위계획에서 제시하고 있는 복합형 시가화예정용지 지정에 따라 주기능인 연구 및 산업기능이 저해되지 않는 범위 내에서 주거기능은 가능할 것이고, 기능적 측면뿐만 아니라 공간적 배치, 고밀고층 주거군 입지에 따른 주변지역과의 조화 및 적정성 여부도 고려해야 하며, 공공기여 부분은 도시계획위원회 등 관련절차 이행 시 종합적 판단이 필요하여 현재로서 별도 의견이 없다고 회신하였고, 정책기획과는 2015. 2. 26. 백현동 부지는 산업기반시설 및 지원시설(R＆D센터 등)로의 활용이 적절한 것으로 정책을 수립하였고, 이를 반영하여 사업을 진행하기 바란다고 회신하였으며, 성남도시개발공사는 제3차 입안제안에 경제성이 있고, 사업 참여 여부 등은 환경영향평가 결과에 따라 판단하겠다는 취지로 회신하였다. 또한 성남시의 도로과, 교통기획과, 환경정책과는 국지도57호선(하부통로박스 포함) 등의 주변여건을 포함한 교통영향분석 및 환경영향평가 후 개발가능 여부를 검토하겠다는 취지 등의 회신을 하였다.
성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 2015. 3. 20. 피고인에게, 제3차 입안제안은 정책 및 상위계획에 부합하고, 관련 부서의 주요 검토의견(국지도57호선 하부 통로박스 등을 포함한 교통영향분석 및 환경영향검토 등)을 보완 후 용도지역 변경(녹지지역 → 준주거지역) 등의 행정절차를 이행하고 공공기여도의 규모 등 적정 여부는 도시계획위원회 심의 시 검토를 추진하며, 성남도시개발공사 사업 참여 여부는 각종 영향평가결과에 경제성 변동 폭이 큰 점을 고려하여 실시계획수립 시 사업 참여방안을 검토하는 방안을 보고하였다.
성남시는 2015. 3. 20. 식품연구원에, 제3차 입안제안에 대하여 ‘공간적 배치, 고밀고층 주거군 입지에 따른 주변지역과의 조화 및 적정성 고려’, ‘공공성 확보를 위하여 성남도시개발공사 사업 참여’ 등의 행정절차 이행조건을 보완하여 도시관리계획결정(변경)을 입안제안하기 바란다는 내용의 공문을 보냈고, 식품연구원은 2015. 3. 25. 성남시에 이행조건을 보완하여 도시관리계획(변경)을 입안제안하였다.
성남시 도시주택국(도시계획과)은 2015. 4. 2. 피고인에게, 공공기관 종전부동산의 신속한 매각을 위해 정부는 여러 차례 협조 요청을 시달하였고, 성남시는 2014. 2.경 2020년 성남도시기본계획 변경을 통해 백현동 부지 등을 시가화예정용지(복합형)로 반영하였으며, 용도지역 변경을 위한 도시관리계획 변경이 필요한 상황인데, 용도지역 변경(자연녹지지역, 보전녹지지역 → 준주거지역), 개발계획(공동임대주택 및 R＆D센터 건립, 기반시설 설치), 공공기여 방안(서민 주거안정을 위한 임대주택 공급, R＆D센터, 기반시설 기부채납)이 식품연구원의 제안내용이며, 향후 환경영향평가 등 도시관리계획 변경절차를 진행하겠다는 내용의 보고를 하였다.
성남시는 2015. 9. 7. 백현동 부지에 대하여 도시관리계획(용도지역, 도시계획시설, 지구단위계획구역) 결정(변경)과 지형도면을 고시하였다. 용도지역 결정(변경)은 자연녹지지역, 보전녹지지역을 준주거지역으로 변경하는 것이고, 도시계획시설결정(변경)은 도로 노선 신설, 진출입 관련 교통광장 면적 확대, 기존 연구시설 폐지이며, 지구단위계획구역결정(신설)은 한국식품연구원 지구단위계획구역을 신설하는 것이다.
11) 이후의 상황
이후 식품연구원은 성남시에 여러 차례 임대주택을 일반분양주택으로 변경해 달라는 공문을 보냈고, 성남시는 2016. 1. 7. 식품연구원에 전체 세대수의 10% 이상을 임대주택으로 공급하되, 지구단위계획시행지침에 임대주택 비율을 반영한다는 회신을 하였다. 백현동 부지에 아파트가 건축되었다.
한편 성남도시개발공사는 백현동 부지 개발사업에 참여하지 않았다.
12) 백현동 부지 및 그 개발공사에 대한 의혹 제기 등
한편 2017. 4. 17. 성남시장인 피고인이 출석한 성남시의회 본회의에서, 공소외 58 의원은 백현동 부지에 대하여 민간에게 사익을 고스란히 주는 특혜 의혹이 있다며 성남시가 연구시설을 폐지하고 용도지역을 자연녹지지역에서 준주거지역으로 변경하면서 당초 민간임대주택으로 협의되었으나 알지 못하는 사유로 도시계획 입안과 수립과정에서 일반분양주택 90%로 변경 결정되었는데, 공공의 개입으로 용도지역을 변경하여 부동산의 가치를 상승시켰으나 그로 인해 발생하는 개발이익은 민간기업이 사유하게 되었고, 적어도 용도지역 변경이라는 특혜를 주었다면 공익을 위한 부분에 더 신경을 썼어야 했다고 지적하였다.
공소외 58 의원은 2017. 4. 21. 성남시의회 본회의와 2017. 6. 14. 성남시의회 도시건설위원회에서도 성남시가 백현동 부지와 관련하여 민간업자에게 부당한 특혜를 주었다는 의혹을 제기하였다.
피고인은 2018. 7. 1. 제35대 경기도지사에 취임하여 재직하던 중 2021. 10.경 제20대 대통령 선거 더불어민주당 후보자로 선출되었고, 2021. 10. 25. 경기도지사직에서 자진 사퇴하였다.
한편 2021. 9.경부터 피고인에 대한 대장동 관련 특혜 의혹이 연이어 제기되었고, 그와 함께 백현동 부지 관련 특혜 의혹도 제기되어 다수의 언론 보도가 계속적으로 이루어졌다.
2021. 10. 18. 열린 2021년도 국정감사 과학기술정보방송통신위원회에서, 공소외 59 위원은 식품연구원장에게 4단계 용도변경 과정과 식품연구원이 성남시에 임대주택을 일반분양주택으로 변경해달라는 공문을 여러 차례 보낸 이유에 대하여 질의하였다.
2021. 10. 19. 열린 서울특별시에 대한 2021년도 국정감사 행정안전위원회에서, 서울특별시장은 백현동 부지와 관련하여 수의계약을 통해 토지가 매각되고, 싼 가격으로 팔 수 밖에 없는 용도지역으로 매각된 다음에 용도지역을 4단계 상향 조정하였으며, 용도변경의 목적인 공공임대주택을 나중에 일반분양주택으로 바꾸어 임대주택이라는 공공성을 전제로 한 용도지역 변경의 취지가 완전히 훼손되고 일반분양에 따라 개발이익이 막대하게 증가되었다는 취지로 발언하면서 발언 도중에 백현동 부지 관련 패널을 들어 보이기도 하였다. 그 패널의 제목은 ‘성남시 백현동 개발관련 3대 특혜 의혹’이었고, 소제목으로 ‘4단계 용도지역 상향 특혜’가 기재되어 있었다.
13) 의혹 제기에 대한 성남시 내지 피고인 측의 대응
한편 2017. 6. 14. 열린 성남시의회 도시건설위원회에서, 전임 도시주택국장으로 출석한 공소외 60은 발언기회를 얻어, 식품연구원의 지방이전은 국가균형발전법에 따른 국가 시책사업이었는데, 녹지지역이라는 문제 때문에 여러 차례 유찰되는 과정에서 국토부로부터 도시계획을 바꾸어서라도 매각이 원활히 진행되도록 협조해 달라는 수 없는 협조요청과 회의가 있었고, 청와대 대책회의, 행정안전부 지방규제개선위원회도 개최되는 등 용도지역 변경에 대한 요청이 수없이 있었는데, 백현동 부지는 이미 성남도시기본계획 상 복합형 시가화예정용지로 되어 있어 도시관리계획 변경을 검토하게 된 것이고, 법적으로 공공기여 규정이 없었으나 성남시의 노력으로 공공기여를 받게 되었는데 이를 토대로 도시관리계획을 변경하는 과정에서 생각지도 못한 개발사업 부지면적 감소가 있어 식품연구원으로부터 임대아파트에서 일반분양아파트로 변경하는 제안이 있었고, 성남시는 이를 검토하여 제안을 수용하였다는 요지로 발언하였다.
2021. 10. 5.자 백현동 부지 특혜 의혹에 대한 언론 보도에 대하여 피고인의 열린캠프는, 피고인이 백현동 부지와 관련하여 특혜를 주었다는 의혹은 전적으로 사실이 아니고, 위 보도는 가짜뉴스이며, 공소외 7 정부 당시 국토부와 식품연구원 등이 부지매각 등의 문제에 관하여 협조요청 공문을 보냈고, 당시 성남시장이던 피고인은 정부 시책에 협조해 준 것뿐이며, 식품연구원의 수의계약 역시 성남시와 전혀 관련이 없고 식품연구원이 임대주택을 일반분양으로 바꿔달라는 공문을 성남시의 요청으로 보냈다는 주장 또한 거짓이다. 결국 식품연구원은 기관이전 비용을 마련하기 위해 용도변경, 종상향 등을 추진하였음에도 불구하고 이제 와서 엉뚱하게 성남시가 요청해서 응했을 뿐이라고 거짓말을 하고 있다고 밝혔다.
2021. 10. 18. 열린 2021년도 국정감사 과학기술정보방송통신위원회에서, 공소외 61 위원은 공소외 7 정부 시절의 공공기관 이전 시책에 대하여 당시 성남시장이 지방자치단체장으로 협조하고 따른 것이고, 토지 용도가 자연녹지이었기 때문에 민간 매각이 쉽지 않아 국토부가 2014년 성남시에 세 차례 공문을 발송하였는데, 공공기관 지방이전 사업이 국가정책사업임을 감안하여 성남시가 용도변경을 적극적으로 협조·지원해 달라는 내용이었으며, 성남시는 정부 시책에 협조하고자 백현동 부지 매각이 원활하게 진행될 수 있도록 토지용도를 변경해 준 것이고, 또 하나의 의혹인 임대아파트를 분양아파트로 변경한 것은, 식품연구원이 그 변경을 요청하였고 성남시가 식품연구원에 대리공문을 시행했다는 사실은 어디에도 없다고 말하였다.
14) 이 사건 국정감사 및 이 사건 백현동 발언
한편 경기도지사이던 피고인은 2021. 9. 9.과 2021. 9. 13. 언론사와의 인터뷰에서 ‘현직 지사이기 때문에 올해 국정감사 때 야권의 공세를 받을 수 있다’는 질문에 ‘그간 국감에서도 공세를 받았지만, 제가 얻은 게 많다. 국감을 치를 때마다 제 지지율이 오히려 올라갔다. 기회요인으로 만들 자신이 있다.’고 답변하였다.
피고인은 2021. 10. 12. 기자회견에서 경기도지사로서 국정감사에 임하겠다고 발언하면서 ‘대장동 개발사업 관련으로 정치공세가 예상되지만, 오히려 대장동 개발사업의 구체적 내용과 행정성과, 실적을 설명하는 좋은 기회가 될 것이라고 생각한다’는 등의 발언을 하였고, 2021. 10. 15. 기자들에게 ‘대장동 개발사업은 ... 정치공세를 하고 있는 것을 우리 국민들께 자세히 설명 드리도록 하겠습니다. 국민의힘이 얼마나 나라를 망쳐왔고, 또 부동산투기를 통해서 얼마나 부당한 이익을 얻었고, 얼마나 국민들을 속이는 기만정치를 해 왔는지를 보여드릴 좋은 기회다 라고 생각해서 제가 국정감사에 임하기로 했습니다.’라고 발언하였다.
피고인에 대한 국정감사 질의 요지서 중 공소외 6 의원의 백현동 대응 특혜 의혹 반박 부분은, ‘백현동 토지 수의계약은 누가 했습니까?’, ‘용도변경은 누가 요청하였습니까?’, ‘임대주택을 일반분양으로 변경 무엇이 특혜입니까?’, ‘백현동 개발사업 관련 국민의힘의 조작과 왜곡에 대해서 어떻게 생각하시는지?’이었다.
2021. 10. 20. 열린 경기도에 대한 2021년도 국정감사 국토교통위원회(이하 ‘이 사건 국정감사’라고 한다)에서, 반장 공소외 9는 국정감사를 시작할 무렵에 ‘오늘 국정감사는 경기도청 방송 GTV를 통해 실시간 생중계한다는 점을 참고하시고...’ 라고 말하였다. 국정감사 현장에는 여러 대의 방송중계용 카메라가 설치되어 있었다.
경기도지사였던 피고인은 증인으로 선서하고 상당 부분 대장동 사업 특혜 의혹에 관하여 발언하면서 백현동 부지 관련 특혜 의혹에 관한 공소외 6 위원의 질의에 대하여 아래와 같이 발언(이하 ‘이 사건 백현동 발언’이라 한다)하였다.
○ 공소외 6 위원 : ... 어제 서울시 국감장에서 공소외 11 시장과 국민의힘이 제기한 백현동 개발 관련 3대 특혜 의혹 제기가 날조됐다는 것을 하나씩 체크해 보겠습니다. 국민의힘이 주장한 패널 자료를 그대로 가져왔습니다. ... 첫 번째 납득이 안 되는 토지 수의계약이라고 합니다. ... 지사님, 이 땅 수의계약한 주체가 어디인지 아십니까?○ 경기도지사 □□□ : 식품연구원이 했습니다.○ 공소외 6 위원 : 한국식품연구원이 민간사업자와 수의계약을 했습니다. ... 그런데 왜 이것을 □□□ 지사에게 특혜라고 묻는 겁니까? 이것 조작입니다.○ 경기도지사 □□□ : 이게 공공기관 이전 특별법에 의해서 식품연구원이 지방으로 옮겨가는 돈을 마련해야 되는데 그것을 국토부가 요청해서 팔았는데 안 팔려 가지고 유찰이 몇 년 동안 되니까 수의계약한 겁니다.○ 공소외 6 위원 : 두 번째 4단계 용도지역 상향 특혜라고 합니다. ... 누가 성남시에 용도변경을 요청했는지 아십니까? ... 2014. 4. 20. 공소외 7 정부의 국토부가 용도변경을 요청했습니다. ... 정부의 협조 요청에 용도지역 변경을 승인해 준 것인데 이것을 왜 □□□ 지사의 특혜라고 묻는 겁니까? 이것도 국힘의 조작입니다. ... 세 번째, 임대주택 부지를 분양주택으로 변경 특혜 제공이라고 합니다. ... 임대주택을 분양주택으로 변경하는 절차는 업체가 요청하는 해당 시가 도시계획심의위원회를 개최해서 위원회 의견을 수용해서 승인하는 절차인데요. 이런 변경승인 절차는 그렇게 까다롭거나 어려운 절차가 아닙니다. 그래서 이게 특혜가 개입될 소지가 없다는 게, 지방자치단체의 관련 부서의 의견도 제가 확인한 바가 있습니다. ... 이것도 조작이고 왜곡입니다. 특혜 의혹을 제기하려면 수의계약을 맺고 용도지역 상향을 요청한 공소외 7 정부 국토부와 식품연구원에 물어야 되는 것 아니겠습니까? 백현동 개발사업은 공소외 7 정부의 정부기관의 지방 이전정책에 성남시가 따르고 협조한 것이 전부입니다. 지사님, 백현동 사업에 특혜를 줬다고 생각하십니까? 백현동 개발사업에 지사님께서 성남시장 시절에 특혜를 줬다고 생각하시냐는 것을 제가 묻고 있습니다.○ 경기도지사 □□□ : 전혀 사실이 아닙니다. 그것은 국토부가 요청해서 한 일이고 공공기관 이전 특별법에 따라서 저희가 응할 수 밖에 없는 그런 상황입니다. 좀 자세히 설명드려도 될까요?○ 공소외 6 위원 : 예, 좀 설명해 주십시오.○ 경기도지사 □□□ : 지금 이 식품연구원은 당시 공공기관 이전 5개 대상지 중의 하나였습니다. 당시에 정부 방침은 뭐였느냐 하면 똑같습니다. 이것을 민간이 매각해서 민간이 주상복합을 지어서 분양사업을 할 수 있게 해 주자가 이 당시 정부의 입장이었고 저희한테도 공문이 왔습니다. 앞으로 5개 공공기관 부지에 대해서는 정부가 요청하면 다 바꿔줘라, 주상복합을 지을 수 있도록. 그래서 당시에 제가 기자회견을 했습니다. 뭐라고 했느냐 하면 토지 용도변경을 해 가지고 분양수익을 수천억씩 취득하는 것은 성남시로서는 허용할 수 없다. 반드시 성남시는 일정한 수익을 우리가 확보하고 주거단지가 아니라 업무시설을 유치하겠다. 이렇게 입장을 발표했습니다. 그런데 국토부에서 저희한테 다시 이런 식으로 압박이 왔는데 공공기관 이전 특별법에 보면 43조 6항이 있다. (패널을 들어 보이며) 국토부장관이 도시관리계획 이것 변경 요구하면 지방자치단체장은 반영해야 된다. 의무조항을 만들어 놨습니다. 이것을 가지고 만약에 안 해주면 직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박을 해서 제가 그때 낸 아이디어가 뭐냐 하면 반영은 해 주는데 다 해 주라는 말은 없으니까 조금만 반영해 주겠다. 이렇게 다시 기자회견을 해서 이것 사셔도 건축허가 안 해 줍니다, 요만큼만 해 줍니다, 요만큼만 바꿔줍니다 해서 사실은 성남시 공공기관 이전부지 다섯 곳 매각이 몇 년 동안 불발됐던 거예요. 그래서 결론은 도로공사는 성남판교 제2테크노밸리로 개발했고 LH 부지는 서울대가 500억 싸게 인수해서 의생명단지를 만들어서 지역경제에 도움이 되고 있고, 나머지 백현 이 부분은 그냥 아파트 분양하겠다고 해서 저희가 해 주지 마라라고 버티다가 결국 다시 또 국토부가 식품연구원에 대해서만 별도의 공문을 보냈습니다. 뭐라고 보냈느냐 하면 종전 부동산 활용용도 제한 등으로 매각에 어려움이 있다. 그러니까 애로사항 해소를 위해서 적극 참여해라. 도시계획 규제를 해제하고 발굴해라. 이런 지시공문이 다시 와서 저희가 불가피하게 용도는 바꿔 주는데 그냥은 못 해 주겠다. 공공기여를 할 것을 내놓으라고 해서 저희가 약 8,000평 정도의 R＆D부지를 취득했습니다.○ 반장 공소외 9 : 정리 좀 해 주십시오.○ 경기도지사 □□□ : 취득하는 조건으로 용도변경도 해 주고, 그 다음에 아까 제시하신 게 있는데 이것도 공소외 10 위원님께서 많이 준비한 것 같으니까 미리 말씀을 잠깐 드리겠습니다. 이것을 매각한 것은 성남시 소유지가 아니고 공공기관 식품연구원 자체가 판 것이고 용도를 바꿔준 것은 국토부의 법률에 의한 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것이고, 대신에 분양을 임대로 바꿔달라는 것은 식품연구원이 요청을 했는데 그 이유는 매각조건에 용도를 바꿔주고 인가를 도와준다는 부대조건이 있어서 식품연구원이 저희한테 요청했던 것이고, 이것 역시 법률에 의한 요구이기 때문에 저희가 바꿔주고 대신에 현재 시세로 최하 1,000억, 1,500억 정도 되는 성남시 공공용지를 확보했다 그 말씀드립니다.○ 반장 공소외 9 : 수고하셨습니다.
이 사건 백현동 발언 당시 피고인은 이 사건 의무조항을 언급하며 "성남시 공공기관 이전부지 활용"이라는 제목의 패널을 들어 보였는데, 그 하단에 아래와 같이 이 사건 의무조항이 기재되어 있었다.
? 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 (제43조 제6항) 국토교통부장관이 도시·군관리계획의 반영을 요구하는 경우, 해당 지방자치단체는 종전부동산의 활용계획을 도시·군관리계획에 반영하여야 한다.
또한, 피고인은 백현동 부지에 관하여 국토부가 별도로 공문을 보냈다고 발언하면서 국토부가 2014. 1. 22. 성남시장 등 지방자치단체에 보낸 공문을 제시하기도 하였다.
15) 이 사건 백현동 발언 이후
2021. 10. 20. 피고인의 공식 네이버 블로그 ‘□□□의 생각’에 "‘토건세력 특혜폭탄 설계자, 수혜자’는 국민의힘임이 분명해졌습니다"라는 제목으로, ‘국회 국토교통위원회 경기도 국정감사를 마쳤습니다. ... 국민의힘 측의 일방적인 주장, 허위사실에 기초한 무차별 의혹제기가 있었지만 ‘돈 받은 자가 범인’이고, 민간이 독식할 뻔한 개발이익 중 5,505억 원을 □□□이 시민의 몫으로 환수했다는 진실이 명확해졌습니다. 오히려 ‘토건세력 특혜폭탄 설계자’는 국민의힘 전신 정권과 관계자들임이 분명히 드러났습니다. ... 다행히 국민들께서도 국민의힘이 범죄자 도둑이고, 저의 의견이 타당하고 합리적이며, □□□은 청렴했음을 인정해 주시는 것 같습니다. ... 진실의 편에 서주신 국민 여러분께 감사드립니다.‘는 내용의 글이 게시되었다.
2021. 10. 27. 국토교통부노동조합은 "□□□ 전 경기도지사의 ‘국토부 협박’ 발언에 유감을 표명한다."는 성명을 발표하며 백현동 부지 매각에 대한 정당한 업무절차를 협박으로 표현하는 것은 지극히 부적절한 표현임을 강조한다고 하였다.
이후 "[단독] ‘백현동 부지 4단계 용도상향’ □□□ 결재서류 확보"라는 제목의 언론보도가 나자, 2022. 7. 1. 피고인의 페이스북에 "□□□ - [□□□ 의원실] 알려드립니다. 백현동 용도변경 결재문서..."라는 제목으로, ‘... 당시 국토부와 식품연구원(공공기관)은 성남시에 24차례 공문을 보내 공공기관이전특별법 제43조 제3항 및 제6항(국토부장관의 국토관리계획 반영 요구시 지자체는 의무 반영) 등에 의거해 백현동 해당부지를 준주거용지로 용도변경해달라고 요구했습니다. 성남시는 과도한 이익귀속이 우려되어 국토부와 식품연구원의 요구를 연이어 거부했으나, 국토부와 식품연구원이 성남시에 R＆D부지 24,943㎡을 공공기여(기부채납)하기로 하자 비로소 이들의 요구를 반영했습니다. 판교테크노밸리와 연계한 지식기반 R＆D 산업용지를 신설할 수 있게 되었기 때문입니다. 경찰이 성남시청 압수수색으로 입수했다는 문서는 적법하고 필요한 행정절차를 했다는 증거일 뿐입니다. 또한 이미 공개된 문서이기도 합니다. ...’라는 글이 게시되었다.
2022. 7. 22. 피고인의 페이스북에 "□□□ - [□□□ 의원실] 알려드립니다. 감사원의 백현동 감사보고서..."라는 제목으로, ‘... 백현동 용도변경은 공소외 7 정부가 법에 따라 요구한 사항을 성남시가 들어준 것입니다. 당시 공소외 7 정부(국토부 및 식품연구원)는 1년에 24차례나 공문을 보내 식품연구원이 이전하는 백현동 해당부지를 준주거용지로 용도변경해달라고 요구했습니다. 이미 수차례 밝혔듯 공소외 7 정부의 이 같은 요구는 과도한 이익귀속이 우려되는 것이어서 불허하다가, 공소외 7 정부가 성남시에 R＆D 부지 24,943㎡(약 1천억 원 규모)를 기부채납한다고 해서 공익환수 조건으로 법에 따른 요구를 들어준 것입니다. ...’라는 글이 게시되었다.
다. 이 사건 백현동 발언의 의미에 대한 판단
1) 관련 법리
어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지 여부는 일반 선거인이 그 표현을 접하는 통상의 방법을 전제로 하여 그 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 그 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 14. 선고 2015도1202 판결 등 참조). 이 사건 백현동 발언이 허위사실을 표명한 것인지 여부를 판단하기에 앞서 위 발언의 의미를 명백히 하는 데에도 위 법리에 따라 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단함이 타당하다.
2) 이 부분 공소사실의 요지
피고인은 이 사건 국정감사에서 이 사건 백현동 발언을 하였다.
사실은 이 사건 의무조항에 근거하여 국토부의 요구에 따라 어쩔 수 없이 백현동 부지의 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경한 것이 아니라 피고인이 스스로 준주거지역으로의 용도지역 변경을 검토하여 변경한 것이고, 피고인은 물론 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당한 적도 없다.
그럼에도 피고인은 대통령선거에 당선될 목적으로 마치 백현동 부지와 관련하여 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 피고인의 방침과 달리 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였고, 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받은 것처럼 거짓말을 함으로써, 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위의 사실을 공표하였다.
3) 판단
앞서 본 사실에 이 법원이 적법하게 조사하여 채택한 증거들에 의하여 인정되는 사정 즉, 피고인이 이 사건 백현동 발언에 이르게 된 경위, 발언의 표현 및 내용, 일반 선거인이 위 발언을 접하는 통상의 방법을 전제로 한 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 백현동 발언이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 보건대, 이 사건 백현동 발언의 의미는, 백현동 부지에 관하여 공소사실 기재와 같이 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 성남시장인 피고인의 방침과 달리 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였고, 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다는 것이라고 판단되고, 피고인의 주장과 같이 검사가 피고인의 발언을 임의로 발췌하고 그 위치를 재배치하여 발언의 전체적 맥락을 왜곡하고 사실과 달리 오해되도록 백현동 부지에 관한 발언이 아닌 부분을 마치 백현동 부지에 관한 발언인 것처럼 짜깁기 편집하였다고 볼 수 없다.
가) 발언의 경위
이 사건 백현동 발언 무렵 백현동 부지 관련 특혜 의혹이 제기되고 있었고, 발언 전날인 2021. 10. 19. 국정감사장에서 서울특별시장 역시 특혜 의혹을 제기하였는데, 그 의혹에는 ‘4단계 용도지역 상향 특혜’가 있었다.
이 사건 국정감사에서 질의자인 공소외 6 위원은 전날 서울특별시장이 들어 보인 패널과 동일한 패널을 제시하며 의혹 제기가 모두 조작된 것이고, 백현동 부지 개발사업은 공소외 7 정부의 정부기관 지방이전정책에 성남시가 따르고 협조한 것이 전부라고 하면서 피고인이 백현동 부지 개발사업에 특혜를 주었다고 생각하느냐고 질의하였다.
당시 제기된 의혹이나 국정감사 질의자의 질의는 모두 성남시 소재 이전공공기관의 종전부동산 전부에 관한 것이 아니라 백현동 부지만에 관한 것이었다. 한편 의혹 제기에 대한 성남시 내지 피고인 측의 대응과정에서 ‘정부 시책’ 또는 ‘국가정책사업’과 ‘국토부의 협조요청’ 또는 ‘국토부의 협조·지원해 달라는 내용의 공문’이 언급되었고, 이 사건 국정감사 질의과정에서 ‘정부의 정부기관의 지방이전정책’과 ‘정부의 협조 요청’이 언급되었을 뿐, 이 사건 의무조항이나 국토부의 압박 내지 협박이 언급되지 않았다.
나) 발언의 표현 및 내용과 표현의 전체적인 취지 등
피고인은 공소외 6 위원의 질의 도중에 혁신도시법을 지칭한다고 볼 수 있는 공공기관 이전 특별법을 언급하였고, 발언의 모두에서 ‘국토부가 요청해서 한 일이고 공공기관 이전 특별법에 따라서 저희가 응할 수 밖에 없는 그런 상황입니다’라고 답변한 후 이어진 자세한 설명에서 식품연구원을 포함한 성남시 소재 종전부동산에 대한 정부의 방침은 똑같았고, 피고인이 반대 입장을 발표하자 국토부가 저희에게 이 사건 의무조항에 근거하여 만약에 안 해주면 직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 압박 내지 협박해서 피고인이 일부만 반영하겠다고 하였고, 결론은 종전부동산 중 2개는 테크노밸리로 개발하거나 의생명단지를 만들었고, 백현동 부지는 지시공문이 다시 와서 불가피하게 용도를 바꿔주면서 공공기여를 받았다는 요지로 발언하였고, 정리발언에서 ‘용도를 바꿔 준 것은 국토부의 법률에 의한 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것’이라고 발언하였다.
피고인은 모두 발언, 설명 발언 그리고 정리 발언을 하였는데, 설명 발언의 경우 당시 질의는 백현동 부지에 대한 것이었고, 이 사건 의무조항이나 국토부의 압박 내지 협박에 대하여는 질의되지 않았으나 피고인이 이를 적극적으로 언급한 점, 피고인이 이 부분에서 구체적으로 언급한 법률은 이 사건 의무조항이 유일한 점, 피고인은 이 부분 전반부에서 식품연구원을 포함한 성남시 소재 종전부동산에 대한 정부의 방침은 똑같다고 하면서 이 사건 의무조항 및 피고인이나 성남시 담당 공무원들(피고인은 ‘저희’라고 표현하였다)에 대한 직무유기 등 압박 내지 협박을 언급하였고, 언급된 내용에서 종전부동산 중 민간기업이 주거시설을 짓도록 하자는 국토부의 요구를 일부만 반영하였다고 볼 수 있는 종전부동산은 백현동 부지가 유일한 점, 발언 당시 피고인은 이 사건 의무조항과 그 내용이 기재된 패널을 들어 보인 점 등에 비추어 보면, 설명 발언은, 피고인이 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 요구에 따라 불가피하게 백현동 부지의 용도지역 변경을 하였고, 그 과정에서 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다는 것으로 요약할 수 있다.
결국 피고인의 모두 발언은 ‘국토부가 요청해서 한 일이고 공공기관 이전 특별법에 따라서 저희가 응할 수 밖에 없는 그런 상황입니다’이고, 설명 발언은 ‘피고인이 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 요구에 따라 불가피하게 백현동 부지의 용도지역 변경을 하였고, 그 과정에서 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다’는 것이며, 정리발언은 ‘용도를 바꿔 준 것은 국토부의 법률에 의한 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것’이므로, 모두 발언, 설명 발언 그리고 정리 발언이 모두 그 취지가 동일하다고 할 것이다.
다) 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 한 판단
앞서 본 사정에 이 사건 백현동 발언에서 언급된 법률은 혁신도시법과 이 사건 의무조항뿐인 점, 이 사건 의무조항이나 국토부의 협박은 이 사건 국정감사에서 처음 언급된 것으로 보이는 점 등을 보태어 보면, 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 한 이 사건 백현동 발언의 의미는 이 부분 공소사실 기재와 같다고 판단된다.
라) 피고인의 주장에 대하여
피고인은 이 사건 백현동 발언이 2011년 내지 2013년경 성남시 소재 종전부동산들에 대하여 국토부의 이 사건 의무조항에 따른 압박이 있었던 앞 부분과 그 이후 백현동 부지에 대하여 국가균형발전법 등을 언급한 뒷 부분으로 나뉘는데, 검사가 앞 부분의 발언을 임의로 발췌하고 재배치하여 뒷 부분 백현동 부지에 대한 발언인 것처럼 짜깁기 편집을 하였다고 주장하나, ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 백현동 발언은 백현동 부지 관련 특혜 의혹에 대한 질의에 대한 답변으로서 모두 발언, 설명 발언 그리고 정리 발언의 주된 취지가 모두 피고인이 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 요구에 따라 불가피하게 백현동 부지의 용도지역 변경을 하였다는 것이고, 설명 발언 중 성남시 소재 종전부동산들에 대한 부분에 백현동 부지도 포함되는 점, ② 이 사건 의무조항이나 국토부의 협박이라는 말이 갖는 단어 자체의 의미, 이와 같은 말은 이 사건 국정감사에서 처음 언급된 것으로 보이는 것 등을 고려하면 ‘이 사건 의무조항’이나 ‘국토부의 협박’은 이 사건 백현동 발언이 선거인에게 주는 인상에서 큰 비중을 차지하였다고 할 것인 점, ③ 뒤에서 보는 바와 같이 국토부가 2011년 내지 2013년경은 물론 그 후로도 백현동 부지에 대하여 매입공공기관을 통해 부지 매입을 추진하는 등 이 사건 의무조항의 적용을 위한 활동을 하지 않은 점, ④ 2013. 7. 10.경 성남시 소재 종전부동산에 대한 매각 계획은 2013년 식품연구원의 백현동 부지, 2014년 한국토지주택공사의 오리사옥과 정자사옥 및 한전KPS 주식회사 종전부동산, 2015년 한국가스공사와 한국도로공사의 종전부동산으로, 2013년경까지 성남시 소재 종전부동산 전부에 대하여 본격적인 매각절차가 진행되지는 않았던 것으로 보이는 점 등을 고려하면 이 부분 공소사실이 이 사건 백현동 발언을 임의로 발췌하고 재배치하여 짜깁기 편집을 한 것이라고 할 수 없다.
라. 이 사건 백현동 발언이 허위인지 여부에 대한 판단
1) 관련 법리
공직선거법 제250조 제1항에서 말하는 허위의 사실이라 함은 진실에 부합하지 않은 사항으로서 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 것이면 충분하고, 어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지 여부는 일반 선거인이 그 표현을 접하는 통상의 방법을 전제로 그 표현의 전체적인 취지와의 연관 하에서 표현의 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 그 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009도8947 판결 등 참조).
2) 이 사건 백현동 발언의 의미
앞서 본 바와 같이 이 사건 백현동 발언의 의미는, 백현동 부지에 관하여 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 성남시장인 피고인의 방침과 달리 피고인이나 담당 공무원들이 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였고, 그 과정에서 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다는 것이다. 이에 대한 허위성에 대하여 판단한다.
3) 용도지역 변경의 경위
가) 이 사건 의무조항의 적용 확대와 성남시 및 피고인의 대응 등
매각이 지연되던 백현동 부지는 용도지역이 자연녹지지역 내지 보전녹지지역이었는데, 2011. 5. 30. 혁신도시법 제43조 제3항의 개정과 2011. 6. 29. 혁신도시법 시행령 제36조의 개정에 따른 매입공공기관 등의 추가로 이 사건 의무조항의 적용범위가 확대되었고, 그 무렵부터 성남시와 성남시장인 피고인은 이 사건 의무조항의 적용으로 백현동 부지에 주거시설 등이 들어설 것에 대한 우려를 표명하면서 중앙정부가 이 사건 의무조항에 근거한 반영 요구로 용도지역 변경을 할 것에 반대하거나 최소한만 반영하겠다고 밝혔는데, 이는 모두 국토부가 백현동 부지의 매각을 위해 이 사건 의무조항에 의하여 성남시의 의사와 무관하게 용도지역 변경을 강행할 수 있다는 가능성을 전제로 한다.
나) 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의 전까지의 백현동 부지에 대한 정부와 국토부의 활동
백현동 부지는 도시계획시설(연구시설) 부지이기도 하였는데, 국토부는 2012. 10. 26. 백현동 부지가 도시계획시설(연구시설)로 규제되어 있는 것을 지적하며, 식품연구원이 성남시와 협약 후 매각하는 방안을 추진하였고, 2013. 7. 11. 열린 제2차 무역투자진흥회의에서도 도시계획시설을 폐지하기 위해 국토부, 성남시와 식품연구원이 협의체를 구성하는 방안을 추진하기로 하였으며(한편 위 회의에서 이와 별개로 논의된 미매각 부동산 중 개발효과가 클 것으로 예상되는 부동산에 대한 매각방안은 이 사건 의무조항을 전제로 한 것으로 보이나, 그 대상 부동산으로 백현동 부지가 특정되지는 않았다), 국토부가 실시한 그 후속조치도 도시계획시설 폐지를 위한 TF팀 활동이었다.
국토부가 2014. 1. 22. 성남시 등에 보낸 공문도 지방자치단체는 불필요한 도시계획규제 발굴, 개선 등을 적극 추진하기 바란다는 내용이다(다만 위 공문에 혁신도시법이 표시되어 있으나, 이는 국토부가 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서 그 근거규정으로 표시되었을 뿐이다).
국토부 종전부동산기획과 행정사무관이던 공소외 39는 이 사건 법정에서, 제2차 무역투자진흥회의의 후속조치인 도시계획시설 폐지를 위한 TF팀 회의에서 성남시 공무원이 용도지역 변경과 관련해서는 경기도 상위종합계획을 마련 중이라고 하여 일단 도시계획시설(연구시설) 폐지에 관하여 논의하였다는 취지로 진술하였다. 한편 2013. 7.부터 2013. 10.까지 식품연구원의 청사이전사업단장이던 공소외 48은 이 사건 법정에서 제2차 무역투자진흥회의 이후 국토부, 지방자치단체 및 이전공공기관 간 관계기관 회의에 참석하였고 그 논의 중 용도지역 변경 검토도 있었다고 진술하였는데, 이 진술이 위 공소외 39의 진술과 배치되는 것은 아니다.
2013. 10.부터 2015. 1.까지 공소외 48의 후임으로 식품연구원 청사이전사업단장이던 공소외 40은 이 사건 법정에서, 위 회의 참석자인 공소외 48이 작성한 보고서에 백현동 부지에 대하여 연구시설 폐지를 조건으로 감정평가를 받아 감정평가금액이 높은 것이 매각 장애사유이므로 감정평가를 다시 받으라는 내용이 있었고, 연구시설 폐지 여부에 따른 감정평가금액의 차이가 약 300억 원이어서 당시 연구시설만이라도 폐지해 달라는 것이 큰 요구사안이었다는 취지로 진술하였다.
2013. 5.부터 2015. 10.까지 성남시 도시주택국 도시계획과장이던 공소외 47이 위 회의에 참석한 것으로 보이는데, 공소외 47은 이 사건 법정에서 식품연구원의 지방이전으로 연구시설은 당연히 폐지해야 하고 용도지역 변경이 문제되는 상황이었다고 진술하였으나, 한편으로 위 회의에서 논의된 내용은 기억에 없다고 진술하였다.
한편 공소외 48은 이 사건 법정에서 청사이전사업단장으로 근무할 때 한국자산관리공사에 매입을 의뢰한 적이 있는데, 이는 직접 민간에 매각될 가능성이 없다고 생각했고 2012년에 국토부로부터 매입공공기관에 매각하는 방안을 고려해 보라는 공문을 받은 사실이 있기 때문이라는 취지로 진술하였다. 그런데 공소외 48의 식품연구원 후임 직원인 공소외 40은 이 사건 법정에서 처음에 지방이전계획을 수립할 당시 정부가 백현동 부지를 매입해 줄 것처럼 하다가 태도를 바꾸어 식품연구원이 스스로 해결하라고 해서 2011년과 2012년에 식품연구원에서 기재부, 국토부, 한국토지주택공사, 한국자산관리공사, 성남시에 매입을 요청하는 공문을 보냈고, 해당 기관들이 전부 다 매입을 안 해주겠다고 거절을 했다는 취지로 진술하는 점 등에 비추어 볼 때 위 진술만으로 국토부가 2012년경 백현동 부지에 대하여 이 사건 의무조항의 적용을 위한 적극적인 활동을 하였다고 볼 수 없다.
정부와 국토부는 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의 전까지 백현동 부지에 관하여 주로 도시계획시설(연구시설) 폐지를 위한 활동을 하였을 뿐이고, 그 활동방법도 성남시, 식품연구원과 협의체를 구성하여 논의하는 것이었다고 보인다.
결국 이 사건 의무조항의 적용범위가 확대되었으나 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의 전까지 국토부는 백현동 부지에 대하여 주로 도시계획시설(연구시설) 폐지에 관한 논의를 진행하였을 뿐이고, 매입공공기관을 통한 부지 매입을 적극적으로 추진하지는 않은 것으로 판단된다.
다) 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의
2014. 3. 12. 열린 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 백현동 부지에 대하여 성남시 도시관리계획 변경을 통한 민간매각 추진으로 정책목표가 확정되었고, 도시관리계획 변경 후에도 매각이 곤란한 경우 차입을 통해 식품연구원 이전예정지에 청사를 신축하되, 차입이자는 기재부가 재정 등으로 지원하는 방안이 논의되었다.
제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의를 통해 백현동 부지에 대한 정부의 구체적인 정책목표가 용도지역 변경을 통한 민간매각 추진으로 확정되었다고 판단된다. 그런데 변경될 용도지역이 특정되지 않았고, 용도지역 변경 후에도 매각이 되지 않는 경우 이전비용을 차입하는 방안이 논의되었을 뿐 매입공공기관의 매입을 통하여 이 사건 의무조항을 이용하는 것까지 확정된 것은 아니었다.
라) 식품연구원의 제1, 2차 입안제안 및 그 무렵 국토부의 공문에 근거로 표시된 법률 등
식품연구원의 2014. 4. 22.자 제1차 입안제안에 국가균형발전법 제18조, 혁신도시법, 국가균형발전법 제3조가 표시되었고, 2014. 5. 27.자 공문에 국가균형발전법 제18조가 표시되었다. 식품연구원의 제2차 입안제안에 혁신도시법 제43조 제6항(이 사건 의무조항)과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제46조 제1항이 표시되었다.
한편 국토부는 2014. 1. 22.자 공문에 국가균형발전법과 혁신도시법을 표시하고, 제1차 입안제안 이후인 2014. 5. 21.자 공문과 2014. 10. 1.자 공문에 국가균형발전법과 혁신도시법을 표시하였는데, 모두 국토부가 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서 그 근거규정으로 표시되었을 뿐이고, 성남시에 대한 협조 요청의 근거규정으로 표시되지는 않았다. 국토부는 2014. 12. 9.자 공문에서 위 2014. 5. 21.자 공문과 2014. 10. 1.자 공문은 이 사건 의무조항에 따른 것이 아니라고 회신하였다.
국토부는 2014. 12. 9.자 공문에서 이전 국토부의 협조요청이 이 사건 의무조항에 따른 것이 아님을 명백히 하였다고 판단된다. 또한 국토부의 2014. 5. 21.자 공문과 2014. 10. 1.자 공문에 용도지역 변경 등에 대한 적극적 협조, 지원 요청이 기재되어 있으나 준주거지역 등 구체적인 용도지역이 기재되어 있지는 않고, 2014. 12. 9.자 공문에도 구체적인 용도지역을 특정하지 않은 채 용도지역 변경이 가능하다고만 회신하였다.
마) 제1, 2차 입안제안에 대한 성남시의 검토사항
2014. 2. 6.경 발표된 2020년 성남도시기본계획(변경) 중 백현동 부지에 관한 부분은 R＆D시설 또는 벤처단지 입지를 위한 시가화예정용지(복합형)로 요약할 수 있다. 위 부분의 통상적인 의미는, 백현동 부지의 용도지역에 관하여 기존 녹지지역을 주거지역, 상업지역 또는 공업지역으로 변경할 예정이라고 볼 수 있다.
제1차 입안제안에 대하여, 성남시 도시계획과의 검토[경기도 종합계획과 2020년 성남도시기본계획(변경) 중 백현동 부지에 대한 내용을 제시하였다] 및 성남도시개발공사의 백현동 부지 활용방안에 대한 타당성 조사결과(R＆D용지 33%, 주거용지 27%, 공공시설 40%로 개발하는 것이 경제성 있고, 상위계획에 부합한다는 취지이다)를 고려하여 성남시 도시개발사업단은 피고인에게 현재 토지 형상으로는 가용면적이 제한적이기에 R＆D시설, 공동주택 등 모두 사업성이 없고, 사업성 확보를 위한 대안(전면적 개발 및 개발밀도 상향)으로 R＆D용지 33%, 주거용지 27%, 공공시설 40%로 개발하는 것이 사업타당성 있으나 사전전략 환경영향평가결과에 따라 변동 가능성이 많다고 보고하면서 제1차 입안제안에 대하여 주거비율 축소 조정 등 재검토(반려) 처리 및 비교적 사업성이 있는 R＆D용지 33%, 주거용지 27%, 공공시설 40%로 추진하되, 성남도시개발공사와 민간이 합동으로 개발할 수 있는 방안을 검토하도록 추진하겠다는 취지로 보고하였다.
성남도시개발공사와의 공동 시행 조건이 추가된 제2차 입안제안에 대하여, 성남도시개발공사의 공동개발 방안에 대한 검토[현재 토지여건으로는 식품연구원의 입안제안과 같이 주거용지 62.76% 이상(가용면적의 87%) 확보될 경우 경제성이 있고, 성남도시개발공사의 개발사업 공동참여는 도시관리계획 결정(용도변경) 후 사업성을 재검토하여 추진을 한다는 취지이다], 성남시 주거환경과의 상위계획 불부합 문제에 대한 처리방안 검토(국토부장관이 이 사건 의무조항에 근거하여 성남시에 백현동 부지의 용도지역 변경에 대한 반영을 요구하면 상위계획에 불부합하는 문제의 처리가 가능하다는 것이다) 및 국토부의 회신(국토부의 협조요청은 이 사건 의무조항에 따른 것이 아니라는 취지이다) 후 성남시 주거환경과장 공소외 36은 피고인에게 이 사건 의무조항을 이용하여 상위계획 불부합 문제를 처리할 수 없다면서 제2차 입안제안에 대하여 상위계획 불부합으로 반려하고 성남도시기본계획에 부합하는 방안으로 준주거지역으로 용도지역을 변경하는 것을 제시하겠다는 취지로 보고하였다.
제1차 입안제안에 대하여 성남시는 반려이유로 삼은 상위계획 부합 여부 뿐만 아니라 성남도시개발공사의 사업 참여 여부 및 참여조건을 검토하였고, 부지 활용방안을 R＆D시설에는 한정하지 않았다. 성남도시개발공사와의 공동 시행 조건이 추가된 제2차 입안제안에 대하여 성남시는 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 이 사건 의무조항을 이용하는 방안을 검토하다가 준주거지역으로 용도지역을 변경하는 방안을 검토하였다. 한편 제1차 입안제안시 피고인에게 보고된 토지이용계획(R＆D용지 33%, 주거용지 27%, 공공시설 40%)에 대하여 제2차 입안제안시에는 별다른 검토가 없었다.
제1, 2차 입안제안에 대한 성남시의 검토사항에서 국토부가 백현동 부지의 매각을 위해 이 사건 의무조항에 의하여 성남시의 의사와 무관하게 용도지역 변경을 강행할 수 있다는 가능성에 대한 검토를 찾을 수 없고, 오히려 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 이 사건 의무조항을 이용하는 방안이 검토되었을 뿐이다.
바) 국토부와 이 사건 의무조항의 적용
앞서 본 바와 같이 국토부는 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의까지 이 사건 의무조항의 적용을 위한 적극적인 활동을 하지 않았다고 판단되고, 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의를 통해 백현동 부지에 대한 정부의 구체적인 정책목표가 용도지역 변경을 통한 민간매각 추진으로 확정되었으나 변경될 용도지역이 특정되지 않았고, 매입공공기관의 매입을 통하여 이 사건 의무조항을 이용하는 것까지 확정된 것은 아니었다.
이후 제1, 2차 입안제안 과정에서 식품연구원이 이 사건 의무조항을 표시하고, 국토부도 혁신도시법을 표시한 공문들을 보내기도 하였는데, 국토부는 위 공문들에서 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝히면서 그 근거규정으로 혁신도시법을 표시하였을 뿐이고, 성남시에 대한 협조 요청의 근거규정으로 표시하지는 않았으며, 2014. 12. 9.자 공문에서는 위 협조 요청 공문들이 이 사건 의무조항에 따른 것은 아니라고 회신하였다.
국토부가 이 사건 의무조항 적용의 전제가 되는 매입공공기관의 백현동 부지 매입을 실제로 진행하였다거나, 성남시에 이 사건 의무조항을 근거로 용도지역 변경을 요청하였다고 볼 수 없다.
사) 준주거지역으로의 용도지역 변경
2014. 2. 6.경 발표된 2020년 성남도시기본계획(변경) 중 백현동 부지에 관한 요지는 R＆D시설 또는 벤처단지 입지를 위한 시가화예정용지(복합형)이었는데, 성남시 도시개발사업단(주거환경과)은 2014. 2. 26. 피고인에게 백현동 부지에 대하여 도시관리계획 변경을 추진하겠다고 보고하였고, 제1차 입안제안 당시 성남시 도시계획과는 도시관리계획이 시가화예정용지(복합용도)인 도시기본계획에 부합되어야 한다는 의견을 밝혔다. 2017. 6. 14. 성남시의회에 출석한 전임 성남시 도시주택국장 공소외 60은 백현동 부지가 이미 도시기본계획상 복합형 시가화예정용지로 되어 있어 도시관리계획 변경을 검토하게 된 것이라고 발언하기도 하였다. 성남시 도시계획과 주무관이던 공소외 38은 이 사건 법정에서 시가화예정용지로 지정된 토지의 경우 용도지역 변경이 당연히 예정되어 있다고 진술하였다.
식품연구원의 입안제안 당시 성남시는 백현동 부지에 대한 용도지역 변경 자체는 필요하다고 판단하였던 것으로 보인다.
그런데 제1차 입안제안에 대한 검토과정에서 작성된 보고서에 준주거지역으로의 용도지역 변경에 대한 검토가 없었다. 오히려 제2차 입안제안이 반려될 때 부시장 전결로 결재된 보고서에는, 2014. 8. 21. 성남시장인 피고인에게 보고한 내용으로 제1차 입안제안에 대한 성남시 의견이 제2종 일반주거지역 등인 것으로 기재되어 있다. 성남시 도시주택국 도시계획과 공무원이던 공소외 37은 이 사건 법정에서 제1차 입안제안에 대한 검토 당시 제2종 일반주거지역으로의 변경 때문이 아니라 주거비율이 높아서 R＆D용지 비율이 더 확보되어야 한다는 의미로 상위계획에 부합하지 않는다는 의견을 냈다는 취지로 진술하였다.
한편 공소외 37은 이 사건 법정에서 R＆D시설에 대한 용도지역이 대부분 준주거지역이라는 취지로 진술하였다. 2014. 2. 18.부터 2014. 6. 30.까지 성남시 주거환경과 주무관이던 공소외 22는 이 사건 법정에서 2014. 5.경 주거환경과 특수개발팀장인 공소외 62로부터 R＆D로 하려면 준주거지역으로 해야 된다는 말을 들었다고 진술하였고, 식품연구원의 공소외 40도 이 사건 법정에서 2014. 6.경 공소외 22로부터 같은 취지의 말을 들었다고 진술하였으며,공소외 8 회사의 경영자인 공소외 14도 이 사건 법정에서 제1차 입안제안 직후 공소외 62가 준주거로 입안제안해야 된다고 말하였다는 취지로 진술하였다. R＆D시설의 경우 그 용도지역이 준주거지역인 경우가 다수이고, 제1차 입안제안 당시 성남시 주거환경과 실무자 사이에서 그 점이 검토되었다고 보이나, 앞서 본 보고서들의 기재, 2013. 5.부터 2014. 6.까지 성남시 주거환경과장이던 공소외 16이 이 사건 법정에서 제1차 입안제안 후 도시개발사업단장실에서 열린 내부회의에서 제2종 일반주거지역으로 용도변경을 하는 것이 좋겠다는 의견이 모아졌다고 진술한 점 등에 비추어 보면 위와 같은 실무자의 검토의견이 상급자에게 정식으로 보고되거나 성남시의 입장으로 정리될 단계에까지 이르지는 않았다고 판단된다.
제2차 입안제안에 대한 검토과정에서 성남시는 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 이 사건 의무조항을 이용하는 방안을 검토하다가 국토부에 대한 질의 및 회신 이후 준주거지역으로의 용도지역 변경을 검토하였다(한편 국토부에 대한 질의 및 회신에서 성남시는 주거지역으로 용도지역 변경이 가능한지 여부를 질의하였는데, 이에 대하여 국토부는 용도지역 변경은 가능할 것으로 판단되고, 다만 성남도시기본계획이 도시의 장래 발전방향을 제시하는 정책계획임을 감안하여 성남시에서 적의 판단하여야 할 사항이라고 회신하였을 뿐이다).
공소외 14는 이 사건 법정에서 성남시가 준주거지역으로 입안제안하라고 하여 제3차 입안제안을 하게 되었다는 취지로 진술하였다.
용도지역 변경을 준주거지역으로 하는 제3차 입안제안 이후 성남시는 2015. 9. 7. 백현동 부지에 대한 용도지역을 자연녹지지역, 보전녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였다.
성남시는 제2차 입안제안을 검토하는 과정에서 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 준주거지역으로의 용도지역 변경을 검토하기 시작하였고, 이에 따른 제3차 입안제안 이후 백현동 부지의 용도가 자연녹지지역, 보전녹지지역에서 준주거지역으로 변경되었다고 판단된다.
4) 판단
앞서 본 사실 내지 사정에 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 의하여 인정되는 사정을 보태어 판단한다.
가) 피고인의 백현동 부지 용도지역 변경은 이 사건 의무조항에 근거한 국토부의 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것이 아니라 스스로 검토하여 변경한 것이다.
2011. 6.경 이 사건 의무조항의 적용범위가 확대되었다. 이에 대한 성남시 및 피고인의 우려 표명과 반발은 국토부가 백현동 부지의 매각을 위해 이 사건 의무조항에 의하여 성남시의 의사와 무관하게 용도지역 변경을 강행할 수 있다는 가능성을 전제로 한다.
그런데 그 후로 2015. 9. 7. 백현동 부지의 용도지역이 준주거지역으로 변경되기까지 국토부가 백현동 부지에 대하여 이 사건 의무조항 적용의 전제가 되는 매입공공기관의 부지 매입을 실제로 진행하였다고 볼 수 없다. 또한 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 백현동 부지에 대한 정부의 정책목표가 용도지역 변경을 통한 민간매각 추진으로 확정되었으나 변경될 용도지역이 특정되지 않았고, 국토부가 제1, 2차 입안제안 과정에서 성남시에 협조를 요청하는 공문을 보냈으나 구체적인 용도지역을 기재하지 않았다. 국토부는 2014. 12. 9.자 공문에서 국토부의 이전 협조요청이 이 사건 의무조항에 따른 것이 아님을 명백히 하면서 구체적인 용도지역을 특정하지 않은 채 용도지역 변경이 가능하다고만 회신하였다.
제1, 2차 입안제안에 대한 성남시의 검토사항에서 국토부가 백현동 부지의 매각을 위해 이 사건 의무조항에 의하여 성남시의 의사와 무관하게 용도지역 변경을 강행할 수 있다는 가능성에 대한 검토를 찾을 수 없고, 오히려 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 이 사건 의무조항을 이용하는 방안이 검토되었을 뿐이다. 성남시는 제2차 입안제안을 검토하는 과정에서 상위계획 불부합 문제에 관한 처리방안으로 준주거지역으로의 용도지역 변경을 본격적으로 검토하기 시작하였고, 준주거지역으로의 변경을 입안제안하는 제3차 입안제안 이후 백현동 부지의 용도가 자연녹지지역, 보전녹지지역에서 준주거지역으로 변경되었다고 판단된다.
백현동 부지에 대한 준주거지역으로의 용도지역 변경은 성남시의 자체적 판단에 의한 것이라고 할 것이고, 이는 성남시장인 피고인이 스스로 검토하여 변경한 것으로 평가할 수 있다.
나) 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당하였다고 볼 수 없다.
국토부는 백현동 부지의 매각을 위해 도시계획시설(연구시설) 폐지 방안을 추진하는 등의 활동을 하였고, 제2차 무역투자진흥회의에서 도시계획시설 폐지를 위한 국토부, 성남시와 식품연구원의 협의체 구성 방안이 마련되자 그 후속조치로 도시계획시설 폐지를 위한 TF팀 구성·운영 등의 활동을 하였다. 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의에서 백현동 부지에 대하여 종전부동산 용도변경을 통한 민간매각 추진으로 정책목표가 확정되기도 하였다. 그 과정에서 국토부는 성남시 공무원 등을 구성원으로 한 다수의 회의를 개최하고 성남시에 여러 차례 공문을 보내는 등의 활동을 하였고, 이후 식품연구원의 제1, 2차 입안제안 과정에서 성남시에 백현동 부지 용도지역 변경에 대한 협조를 요청하는 공문들을 보내기도 하였다. 이러한 국토부의 활동이나 요청에도 불구하고 백현동 부지에 대한 도시계획시설(연구시설) 폐지나 용도지역 변경의 조치를 취하지 않았던 성남시장인 피고인이나 성남시 담당 공무원들의 입장에서는 국토부의 활동이나 요청에 대하여 부담감을 느꼈다고 볼 여지가 있다.
그러나 아래의 사정에 비추어 보면, 백현동 부지의 용도지역 변경과 관련하여 피고인 내지 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당하였다고 볼 수 없다.
① 앞서 본 바와 같이 국토부는 백현동 부지에 대하여 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전연석회의 전까지 용도지역 변경과 구별되는 도시계획시설(연구시설) 폐지를 위한 활동을 하였을 뿐이다. 그 후 위 회의에서 용도지역 변경을 통한 민간매각 추진으로 정책목표가 확정되었으나, 매각의 방안으로 이 사건 의무조항을 이용하는 것까지 확정된 것은 아니었다. 이후 제1, 2차 입안제안 과정에서 국토부는 혁신도시법을 표시한 협조 요청 공문들을 보내기도 하였으나, 위 공문들에서 혁신도시법에 따라 공공기관 지방이전 및 종전부동산 매각을 추진 중임을 밝혔을 뿐, 이 사건 의무조항을 표시하지 않았고, 2014. 12. 9. 성남시에 위 협조 요청 공문들은 이 사건 의무조항에 따른 것이 아니라는 공문을 보냈다. 국토부가 이 사건 의무조항 적용의 전제가 되는 매입공공기관의 백현동 부지 매입을 실제로 진행하였다고 볼 수도 없다.
2014. 7.부터 2015. 7.까지 성남시 주거환경과 주무관이던 공소외 35는 이 사건 법정에서 국토부의 협조 요청이 이 사건 의무조항에 근거한 것이 아님을 알고 있었다고 진술하였다. 성남시 도시계획과 공무원이던 공소외 37도 이 사건 법정에서 이 사건 의무조항은 지방공기업 등이 종전부동산을 매입하는 경우에 한하여 적용되는 것을 알고 있다고 진술하였다.
국토부의 백현동 부지에 대한 용도지역 변경 협조 요청 또는 그 이전의 도시계획시설(연구시설) 폐지를 위한 활동을 이 사건 의무조항에 근거하여 백현동 부지에 대한 용도지역 변경을 요구한 것이라고 할 수 없다.
② 피고인은 식품연구원이 이 사건 의무조항을 명시하여 주거지역으로의 용도지역 변경을 입안제안한 상황에서 국토부가 그 용도지역 변경 입안제안에 협조하고 지원해 주라는 공문을 보낸 것이 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경의 압박에 해당한다는 취지로 주장하기도 한다.
살피건대, 제2차 입안제안에 이 사건 의무조항이 표시되어 있기는 하다. 식품연구원의 직원 공소외 40은 이 사건 법정에서 제2차 입안제안 후 국토부에 가서 성남시에 공문을 보내달라고 요청했다는 취지로 진술하였다.
그러나, 공소외 40은 이 사건 법정에서 제2차 입안제안도 다른 입안제안들과 같이 공소외 14 측이 작성해 온 그대로 입안제안을 하였는데 당시 공소외 14의 의견은 성남도시개발공사가 참여한다면 이 사건 의무조항이 적용된다는 것이었다는 취지로 진술하였다.공소외 14도 이 사건 법정에서 당시 이 사건 의무조항을 근거로 국토부 장관이 성남시에 용도지역의 변경을 요구하면 성남시가 이를 받아들여야 한다고 생각하고 있었고, 성남시가 이 사건 의무조항을 적용하기를 바라는 마음에 제2차 입안제안에 이 사건 의무조항을 명시하였다는 취지로 진술하였다. 여기에 당시 공소외 14는 제1차 입안제안이 상위계획과의 불부합을 이유로 반려된 것을 알고 있었고, 제2차 입안제안에 성남도시개발공사와의 공동 시행 조건이 추가된 점 등을 보태어 보면, 제2차 입안제안에 이 사건 의무조항이 명시된 것은, 성남도시개발공사가 참여한다면 이 사건 의무조항에 의하여 제1차 입안제안이 반려된 사유인 상위계획 불부합 문제를 해결할 수 있다는 공소외 14의 의견에 따른 것이라고 판단된다. 그런데 공소외 40은 이 사건 법정에서 공소외 14와 같이 국토부에 들러 그러한 의견을 밝히자 국토부 담당 공무원들이 규정을 잘못 알고 있는 것이라고 명확하게 이야기했다고 진술하였다.공소외 14도 이 사건 법정에서 국토부 공무원들이 자신의 의견에 동조하거나 수용하지 않았다고 진술하였다.
제2차 입안제안에 이 사건 의무조항이 명시되었고 국토부가 식품연구원의 용도지역 변경 입안제안에 대한 협조 공문을 보낸 것이, 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경의 압박에 해당한다고 볼 수 없다.
③ 이 사건 법정에 증인으로 출석하여 증언한 성남시 담당 공무원들은 모두 국토부가 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다고 압박 내지 협박한 사실이 없다거나 그런 말을 못 들었다거나 기억나지 않는다는 취지로 진술하였다.
2017. 6. 14. 성남시의회에 출석한 전임 성남시 도시주택국장 공소외 60은, 백현동 부지 개발사업 특혜 의혹에 대하여 발언하면서 식품연구원의 지방이전이 국가 시책사업이라는 것과 국토부의 협조요청 및 회의, 청와대 대책회의, 안전행정부 지방규제개선위원회 개최 등을 언급했을 뿐이다. 이후 특혜 의혹에 대한 대응에서도 앞서 본 바와 같이 정부 시책, 국토부의 협조요청 등이 언급되었을 뿐이고, 이 사건 의무조항이나 직무유기, 국토부의 협박은 이 사건 국정감사에서 처음 언급된 것으로 보인다.
백현동 부지에 대한 국토부의 활동이나 요청이 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당하였다는 표현을 사용할 정도로 강한 부담감을 주는 것이었다고 보이지 않는다.
④ 이 부분과 관련하여 피고인이 제출한 증거 중 증 제107호증은 국토부의 2015. 1. 26.자 "종전부동산 용도변경 등 협조 요청"이라는 제목의 공문인데, 그 시기가 제3차 입안제안 직후이므로 이를 두고 이 사건 의무조항에 따른 용도지역 변경과 관련된 압박이라고 볼 수 없다. 증 제108호증은 "국토부, 공기업 이전용지 호텔등 활용안 제시"라는 제목의 2011. 6. 27.자 언론 보도로, 식품연구원에 대한 활용안이 고급주거단지, 노인복지시설로 되어 있는데, 2014. 3.부터 2014. 7.까지 국토부 종전부동산기획과장이던 공소외 17의 법정진술이 자연녹지지역도 제한된 범위에서 주거단지나 노인복지시설로의 활용이 가능하다는 취지인 점 등을 고려할 때, 피고인의 주장(용도지역 변경이 지방자치단체의 권한임에도 국토부가 여러 수단을 통해 스스로 용도지역 변경을 할 수 있다고 생각하고 있었다는 취지이다)에 대한 근거로 삼을 수 없다. 또한 증 제110호증은 안정행정부의 무역투자진흥회의 이행과제 추진실태 자료제출 협조 공문인데 이는 백현동 부지를 도시계획시설 폐지 대상으로만 삼은 제2차 무역투자진흥회의 이행실태를 점검하는 것에 불과하다. 증 제112-1, 112-2호증은 2011년과 2012년의 국무총리 지시 공직복무관리 업무지침인데, 이는 제2차 무역투자진흥회 이전의 것이고, 식품연구원, 백현동 부지나 이 사건 의무조항 적용에 대한 구체적인 내용이 없다.
그 외 국토부의 용도지역 변경 압박과 관련하여 피고인이 제출한 증거는, 국토부의 지방자치단체에 대한 종전부동산 매입 수요조사(증 제17호증), 성남시가 백현동 부지를 매입하여 활용하는 것을 검토한 성남시 보고서(증 제22호증), 국토부의 시·도 부단체장 협의회 개최 관련 공문(증 제65호증), 국토부의 종전부동산 투자설명회 개최 보도자료(증 제114호증), 종전부동산 매각 부진과 매입공공기관의 종전부동산 매입에 대한 언론 보도 등 관련 국토부의 보도참고자료(증 제115호증) 및 제3차 입안제안 이후 또는 그 직전의 공문, 식품연구원의 공문 또는 국토부의 식품연구원에 대한 공문, 국토부의 종전부동산 매각설명회 개최 관련 언론 보도 등과 검사가 제출한 증거와 중복되거나 그와 관련된 것들이다.
피고인 제출의 위 증거들은, 당시 국토부가 성남시를 상대로 이 사건 의무조항에 기한 압박을 하였다고 볼 수 있는 자료에 해당하지 않는다.
⑤ 또한 피고인의 이 부분 주장에 부합하는 공소외 63, 공소외 64, 공소외 13, 공소외 52에 대한 각 진술조서, 공소외 64, 공소외 13의 각 확인서, 공소외 65, 공소외 66, 공소외 51의 각 사실확인서의 각 기재 및 공소외 52, 공소외 65, 공소외 51, 공소외 64의 각 법정진술 등은 피고인과의 관계, 관련 소문을 말해 준 사람 등을 명확하게 진술하지 못 하는 점, 성남시장이던 피고인의 취재 요청에도 불구하고 관련 언론 보도가 없었던 점 등에 비추어 볼 때 그대로 받아들일 수 없다.
다) 피고인의 주장에 대하여
① 피고인은, 피고인이 ‘국토부의 법률에 의한 요구’라고 발언한 것은 국가균형발전법, 혁신도시법 및 지방자치법에 따른 요구를 말하므로, 피고인의 발언은 허위가 아니라고 주장하나, 이 사건 백현동 발언의 주된 의미는, 백현동 부지에 관하여 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 용도지역을 변경하였다는 것으로 판단되므로, 피고인이 발언한 국토부의 요구를 국가균형발전법, 혁신도시법 및 지방자치법에 따른 요구라고 할 수 없다.
② 피고인은, 국토부의 공문 발송, 회의 소집과 이 사건 의무조항 활용의 적극 검토로 인하여 성남시는 이 사건 의무조항 적용 가능성 확대에 대한 염려를 가지고 있었던 것은 사실이라고 주장하나, 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 한 이 사건 백현동 발언의 의미는 국토부가 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 요구하였고, 직무유기 협박까지 하여 불가피하게 용도지역을 변경하였다는 것이고, 피고인의 주장과 같은 염려가 허위 판단의 대상이 되는 발언의 의미라고 할 수 없다.
③ 피고인은, 성남시 공무원들에 대한 국토부의 압박 상황이 존재하였고, 이 사건 국정감사에서 ‘직무유기 이런 것을 문제 삼겠다고 협박하는 상황’이라고 표현한 것은, 다소 과장되었을 수는 있으나 허위사실이라고 할 수 없다고 주장하는데, 앞서 본 바와 같이 성남시 담당 공무원들의 입장에서는 국토부의 활동이나 요청에 대하여 부담감을 느꼈다고 볼 여지가 있으나 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당하였다고 볼 수는 없다.
라) 피고인의 이 사건 백현동 발언은 허위라고 판단된다.
피고인의 백현동 부지 용도지역 변경은 이 사건 의무조항에 근거한 국토부의 요구에 따라 어쩔 수 없이 한 것이 아니라 스스로 검토하여 변경한 것이고, 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다고 협박을 당하였다고 볼 수 없다. 이 사건 백현동 발언은 허위라고 판단된다.
마. 피고인의 고의에 대한 판단
앞서 본 사실에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정에 의하면, 피고인에게 고의가 인정된다.
1) 피고인은, 제1차 입안제안에 대한 성남시의 검토 과정에서 2014. 8. 21. 그 검토결과와 추진방안을 보고받았고, 제2차 입안제안에 대한 성남시의 검토 과정에서 2014. 12. 12. 상위계획에 불부합되어도 도시관리계획 결정(용도지역 변경)이 가능한 절차는 이 사건 의무조항을 이용하는 것이나, 국토부의 용도지역 변경 협조요청이 이 사건 의무조항에 따른 것이 아니라는 회신이 있어 상위계획에 부합하는 방안으로 준주거지역으로의 용도지역 변경을 검토한다는 내용의 검토의견 및 대안제시를 보고받았으며, 제3차 입안제안에 대한 성남시의 검토 과정에서 2015. 3. 20. 제3차 입안제안이 정책 및 상위계획에 부합하고, 일부 사항을 보완 후 용도지역 변경(녹지지역 → 준주거지역)을 이행한다는 보고를 받고 2015. 4. 2.에도 진행예정 사항에 대한 보고를 받았다. 이는 당시 피고인이 국토부의 협조요청이 이 사건 의무조항에 따른 것이 아님을 충분히 알고 있었다고 볼 사정에 해당한다.
2) 2017년에 성남시의회에서 백현동 부지 관련 특혜 의혹이 제기되기도 하였는데, 2021. 10.경부터 백현동 부지에 대한 의혹 제기가 계속되었고, 이에 대한 피고인 측의 대응도 이어졌다. 피고인은 이 사건 백현동 발언 이전에 백현동 부지 관련 특혜 의혹이 있음을 알고 있었고, 이에 대한 기억을 환기하거나 그간의 사정을 돌이켜볼 충분한 시간이 있었다고 판단된다.
3) 이 사건 국정감사에 대하여 피고인 측은 공소외 6 의원으로부터 백현동 부지 관련 특혜 의혹에 대한 사전 질의를 받은 것으로 보인다. 피고인 측은 발언 도중에 제시할 패널 등을 미리 준비하기도 하였다. 피고인은 충분한 고려과정을 거쳐서 이 사건 백현동 발언을 하였다고 할 것이다.
바. 나머지 주장에 대한 판단
앞서 본 바와 같이 이 사건 백현동 발언의 의미는, 백현동 부지에 관하여 국토부의 이 사건 의무조항에 근거한 용도지역 변경 요구를 받고 불가피하게 성남시장인 피고인의 방침과 달리 용도지역을 녹지지역에서 준주거지역으로 변경하였고, 그 과정에서 피고인이나 성남시 담당 공무원들이 국토부 공무원들로부터 이 사건 의무조항에 근거하여 용도지역 변경을 해주지 않을 경우 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다는 것이고, 이는 허위이다.
이를 기초로 앞서 본 사실 내지 사정에 비추어 피고인의 나머지 주장에 대하여 판단한다.
1) ‘사실’의 공표에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
공직선거법 제250조 제1항에서 말하는 ‘사실’의 공표란 가치판단이나 평가를 내용으로 하는 의견표현에 대치되는 개념으로서 시간과 공간적으로 구체적인 과거 또는 현재의 사실관계에 관한 보고 내지 진술을 의미하며, 그 표현 내용이 증거에 의한 증명이 가능한 것을 말한다. 어떠한 표현이 사실의 적시인지 아니면 의견이나 추상적 판단의 표현인지의 구별은 단순히 사용된 한 구절의 용어만에 의하여 구별할 것이 아니라 선거의 공정을 보장하는 입법취지를 염두에 두고 그러한 표현을 둘러싼 모든 사정, 즉 언어의 통상적 의미와 용법, 표현 전체의 내용, 문제된 말이 사용된 문맥, 표현의 경위·전달방법·상대방, 표현 내용에 대한 증명가능성, 표현자와 후보자의 신분 등을 고려하여 종합적으로 결정되어야 할 것이다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2017도6433 판결, 대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 등 참조).
이 사건 백현동 발언은 시간과 공간적으로 구체적인 과거의 사실관계에 관한 진술로서 그 표현 내용이 증거에 의한 증명이 가능한 것에 해당하고, 피고인이 사실이 아닌 의견, 추상적 판단 등이라고 주장하는 표현 즉, ‘법률에 의한 요구’, ‘직무유기’, ‘압박’, ‘협박’, ‘어쩔 수 없이(불가피하게)’는 단순히 사용된 한 구절의 용어에 해당한다.
이 사건 백현동 발언으로 ‘사실’이 적시되었다고 판단된다.
2) ‘후보자의 행위’에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 한 이 사건 백현동 발언의 의미, 피고인이 백현동 부지 개발사업과 관련하여 민간사업자에게 특혜를 주었다는 의혹에 대하여 피고인이 대응하는 과정에서 한 발언인 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 백현동 발언은 전체적으로 후보자의 자질, 성품, 능력 등과 관련된 것으로서 선거인의 후보자에 대한 공정한 판단에 영향을 줄 만한 사항에 해당한다고 할 것이다.
이 사건 백현동 발언은 공직선거법 제250조 제1항에서 정하고 있는 ‘후보자의 행위’에 해당한다고 판단된다.
3) ‘당선될 목적’이 인정되지 않는다는 주장에 대하여
피고인은 이 사건 백현동 발언 무렵 제20대 대통령선거 더불어민주당 후보자로 선출되었는데, 특혜 의혹의 대상인 백현동 부지의 용도지역 변경은 피고인이 성남시장 재직 당시 결정한 것이어서 이 사건 국정감사 대상이었던 경기도의 사무와는 무관하였다. 그럼에도 피고인은 백현동 부지 개발사업 특혜 의혹에 대한 대응으로 이 사건 백현동 발언을 하였다.
한편 경기도지사이던 피고인은 2021. 9. 9.과 2021. 9. 13. 언론사와의 인터뷰에서 ‘국감을 치를 때마다 제 지지율이 오히려 올라갔다. 기회요인으로 만들 자신이 있다.’고 답변하였고, 2021. 10. 12. 기자회견에서 경기도지사로서 국정감사에 임하겠다고 발언하면서 대장동 개발사업과 관련된 정치공세가 예상되지만, 오히려 대장동 개발사업의 구체적 내용 등을 설명하는 좋은 기회가 될 것이라고 생각한다는 취지로 발언하였으며, 2021. 10. 15. 기자들에게 대장동 개발사업에 대한 정치공세를 국민들에게 자세히 설명할 것이고, 국민의힘이 부동산투기를 통해 부당한 이익을 얻었고, 국민들을 속이는 기만정치를 해 왔는지를 보여드릴 좋은 기회라고 생각해서 국정감사에 임하기로 했다는 취지로 발언하였다. 이 사건 백현동 발언이 있었던 국정감사가 끝난 직후 피고인 측은 "국민의힘 측의 일방적인 주장, 허위사실에 기초한 무차별 의혹제기가 있었지만 ... 오히려 ‘토건세력 특혜폭탄 설계자’는 국민의힘 전신 정권과 관계자들임이 분명히 드러났습니다. ... 다행히 국민들께서도 국민의힘이 범죄자 도둑이고, 저의 의견이 타당하고 합리적이며, □□□은 청렴했음을 인정해 주시는 것 같습니다. ... 진실의 편에 서주신 국민 여러분께 감사드립니다."는 내용의 글을 게시하였다.
경기도지사이면서 제20대 대통령선거 후보자이기도 하였던 피고인은 국정감사를 지지율 상승의 기회이자, 대장동 개발사업에 대한 의혹에 대응할 기회로 삼고자 하였고, 그 과정에서 백현동 부지 관련 의혹에 대응하는 이 사건 백현동 발언을 하였다고 판단된다. 이 사건 백현동 발언에 ‘당선될 목적’이 인정된다.
4) ‘공표’에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
후보자 토론회에서의 발언을 ‘공표’로 인정하는데 신중하여야 하는데, 이는 후보자 토론의 경우에는 미리 준비한 자료에 의하여 일방적으로 자신의 의견을 표현하는 연설 등의 경우와 달리, 후보자 사이에서 질문과 답변, 주장과 반론에 의한 공방이 제한된 시간 내에서 즉흥적·계속적으로 이루어지게 되므로 그 표현의 명확성에 한계가 있을 수밖에 없다는 점 등 때문이다(대법원 2020. 7. 16. 선고 2019도13328 전원합의체 판결 참조).
그런데 이 사건 백현동 발언 이전 백현동 부지 개발사업 특혜 의혹과 이에 대한 피고인 측의 대응이 있었고, 이 사건 국정감사에서 질의자는 피고인 측에 사전 질의를 한 것으로 보이며, 피고인은 발언 도중에 제시할 패널 등을 미리 준비하기도 하였다. 한편 이 사건 의무조항이나 직무유기, 국토부의 협박은 이 사건 국정감사에서 처음 언급된 것으로 보인다.
후보자 토론회에서의 발언에 관한 위 대법원 판결의 법리는 이 사건에 적용되지 않는다고 할 것이고, 피고인의 주장과 같이 세부적인 내용이 잘못될 수 있는 상황이어서 그 발언에 고도의 정확성을 요구하는 것이 부당하다고 볼 경우에 해당하지도 않는다. 이 사건 백현동 발언은 공직선거법 제250조 제1항의 허위사실 ‘공표’에 해당한다고 판단된다.
5) ‘후보자에게 유리하도록’ 한 발언에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
이 사건 백현동 발언은 대통령선거를 앞두고 있는 피고인을 향한 특혜 의혹에 대한 대응이었고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 백현동 발언이 허위로 판단되는 이상, 피고인의 주장과 같이 무분별한 음해에서 벗어나 정당한 지위를 되찾는 것이었다고 할 수 없다. 이 사건 백현동 발언의 취지, 피고인의 지위, 발언 전후의 사정 등을 고려할 때 공직선거법 제250조 제1항의 ‘후보자에게 유리하도록’에 해당한다.
6) ‘연설, 방송, 신문, 통신, 잡지, 벽보, 선전문서 기타의 방법’에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
공직선거법 제250조 제2항은 ‘연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로’ 허위의 사실을 공표한 경우를 처벌대상으로 규정하고 있고, 여기서 ‘기타의 방법으로 허위의 사실을 공표’한다는 것은 그 수단이나 방법에 관계없이 불특정 또는 다수인에게 허위사실을 알리는 것을 뜻하는데(대법원 2011. 12. 22. 선고 2008도11847 판결 참조), 이는 공표방법이 동일한 공직선거법 제250조 제1항의 경우에도 마찬가지라고 할 것이다. 따라서 공직선거법 제250조 제1항의 ‘방송’은 불특정 또는 다수인에게 허위사실을 알리는 수단이나 방법을 말하고, ‘방송의 방법으로 허위의 사실을 공표’한다는 것에는 방송사가 기획·편성한 방송 프로그램에 출연한 경우뿐만 아니라 중계방송을 이용하는 경우도 포함된다고 볼 것이다.
이 사건에서 국정감사과정이 방송되었는데, 반장 공소외 9는 시작 무렵에 ‘오늘 국정감사는 경기도청 방송 GTV를 통해 실시간 생중계한다는 점을 참고하시고...’라고 발언하였고, 실제로 국정감사장에 방송중계용 카메라가 다수 설치되어 피고인의 발언 등을 중계하였다. 피고인도 자신의 발언이 방송으로 중계되는 것을 알았다. 피고인은 중계방송을 이용하였다고 할 것이다.
이 사건 백현동 발언은 공직선거법 제250조 제1항이 정한 ‘방송의 방법으로’ 공표되었다고 판단된다.

【양형의 이유】

대의민주주의 체제에서 선거는 국민주권과 주민자치의 원리 및 국민의 선거권과 공무담임권을 실질적으로 구현하는 요체로서, 선거는 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정하게 행하여져야 한다. 선거과정에서 유권자에게 허위사실이 공표되는 경우에는 유권자가 올바른 선택을 할 수 없게 되어 민의가 왜곡되고 선거제도의 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손될 염려가 있다는 점에서 공직선거법은 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 허위사실 공표를 처벌하고 있다. 피고인은 국가의 원수인 대통령을 선출하는 선거에서 당선될 목적으로 허위사실을 공표하였으므로 그 죄책이 결코 가볍다고 할 수 없다.
이 사건 범행은 모두 피고인을 향해 제기된 의혹이 국민적 관심사인 상황에서 의혹에 대한 해명이라는 명목을 빌어 이루어졌고, 방송을 매체로 이용하여 그 파급력과 전파력이 컸다. 범행 내용도 모두 후보자의 능력과 자질에 관한 중요한 사항이라고 할 수 있다. 이 사건 범행의 죄책과 범정이 상당히 무겁다고 할 것이다. 선거과정에서의 표현의 자유를 고려하여야 하지만, 허위사실 공표로 인하여 일반 선거인들이 잘못된 정보를 취득하여 민의가 왜곡될 수 있는 위험성 등 역시 고려하여야 한다. 피고인은 동종 범행으로 벌금형을 선고받은 전력도 있다.
다만, 피고인은 대통령선거에서 당선되지 못한 점, 피고인에게 벌금형을 초과하는 범죄전력이 없는 점 등을 유리한 사정으로 고려하고, 그 밖에 피고인의 연령, 성행, 환경, 범행의 동기, 수단과 결과, 범행 후의 정황 등 이 사건 기록과 변론에 나타난 여러 양형 조건을 종합하여 주문과 같이 형을 정한다.

【무죄 부분】

1. 이 부분 공소사실의 요지
가. 피고인의 지위 및 업무
피고인은 1986년 제28회 사법시험을 합격하여 1989년 사법연수원 제18기로 수료한 이후 변호사 개업을 하여 1989. 5. 민주사회를위한변호사모임 국제연대위원을 역임하였고, 1994년 성남참여연대(전 성남시민모임)를 결성한 후 2003년부터 2004년까지 성남참여연대 집행위원장 및 국가청렴위원회 성남부정부패신고센터소장, 2004년 성남시립병원설립추진위원회 공동대표 등을 역임하며 2005년경까지 제1공단 공원화운동 등을 주도하다가, 2006. 5. 31. 실시된 제4회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 열린우리당 후보로 출마하였으나 낙선하였고, 2007년 대통합민주신당 부대변인으로 활동하였으며, 2008. 4. 9. 실시된 제18대 국회의원선거 경기성남분당갑 선거에 통합민주당 후보로 출마하였으나 낙선하는 등 2006년경부터 본격적인 정치활동을 시작하였고, 2009년경부터 2010년경까지 성남정책연구원 공동대표를 역임하기도 하였다.
이후 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 민주당 후보로 출마하면서 성남도시개발공사 설립, 제1공단 자연공원화, 위례신도시 사업권 확보, 분당 리모델링 특구 추진, 리모델링 지원 조례 제정 등을 주요 공약사항으로 내세워 당선되고, 2010. 7. 1. 제19대 성남시장에 취임하였으며, 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거 성남시장 선거에 새정치민주연합 후보로 출마하여 제1공단-희망대공원 연계 녹지공원 조성, 분당구 리모델링 사업 지속 추진 등을 주요 공약사항으로 내세워 재선된 후 2018. 3. 14.까지 성남시장으로 재직하면서, 대장동 도시개발사업 및 제1공단 부지 공원화 사업, 위례신도시 도시개발사업, 백현동 도시개발사업 등을 추진하였다.
이후 피고인은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 경기도지사 선거에 더불어민주당 후보로 출마하면서 성남시장으로 재직하는 동안 추진한 대장동 도시개발사업으로 공공수익 5,503억 원을 회수하였다는 점 등을 주요 치적으로 내세워 경기도지사에 당선되고, 2018. 7. 1. 제35대 경기도지사에 취임하여 재직하던 중, 2021. 7. 1. 제20대 대통령선거 출마를 선언한 후 더불어민주당 당내 경선을 통해 2021. 10. 10. 더불어민주당 대통령선거 후보자로 선출되었으며, 2021. 10. 25. 제20대 대통령 선거에 출마하기 위해 경기도지사직에서 자진 사퇴하였고, 2022. 3. 9. 실시된 제20대 대통령선거에 더불어민주당 소속 후보자로 출마하였으나 낙선하였다.
이후 피고인은 2022. 6. 1. 실시된 인천계양구을 국회의원 보궐선거에 더불어민주당 후보로 출마하여 당선되었고, 이후 더불어민주당 당대표로 선출되어 현재 국회의원 및 더불어민주당 당대표로 재직 중이다.
나. 공소외 1의 이력
공소외 1은 2005. 11.경부터 2012. 1.경까지 공소외 67 회사에서 분당, 평촌, 강남 지역의 공동주택 리모델링, 재건축, 재개발 업무를 담당하는 등 도시정비, 도시개발, 리모델링 관련 건설영업 업무를 담당하다가 2012. 1.경 퇴사하였고, 2009년경부터 공소외 68 협회 정책법규위원회 간사로 활동하였다. 한편, 공소외 1은 공소외 67 회사에 재직 중이던 2008. 9.경 (아파트명 1 생략)의 리모델링 수주 활동 과정에서 (아파트명 1 생략) 리모델링 추진위원장이자 ●●리모델링추진위원장협의회 회장, ▲▲▲리모델링추진연합회 회장으로 있던 공소외 2를 알게 되었고, 노후화가 진행되고 있는 대규모 아파트 단지로 이루어진 분당 지역의 공동주택 리모델링 활성화를 위해서는 먼저 제도 개선과 규제 완화가 필요하다는 공통된 인식 하에 함께 관련 활동을 하게 되었다. 이후 공소외 1은 공소외 2와 공동주택 리모델링제도 개선과 관련한 세미나 준비 등으로 교류하면서 2009. 6.경 그 다음해 있을 성남시장 선거를 준비하며 공동주택 리모델링 제도개선 운동을 하고 있던 피고인을 알게 되었으며, 그 무렵 피고인을 도와 함께 선거를 준비하고 있던 공소외 13 및 공소외 2와 함께 활동하고 있던 (아파트명 2 생략) 리모델링 추진위원장 공소외 45도 알게 되었다.
한편, 공소외 1은 2009. 8. 26.경 성남 분당구에 있는 (상세위치 생략)에서 피고인이 공동대표로 있던 성남 지역 민간 전문가들의 연구단체인 성남정책연구원이 주최하고 공소외 68 협회가 후원하는 ‘공동주택 리모델링 활성화 정책세미나’에 참석하여 피고인, 공소외 2, 공소외 45 등과 함께 주제 발표 및 토론을 하고, 2009. 12. 1.경 국회에서 열린 공소외 68 협회가 후원하는 ‘공동주택 리모델링 제도개선을 위한 국회 정책 토론회’에 피고인, 공소외 2와 함께 토론자로 참여하였으며, 2010. 3. 21.경 (아파트명 1 생략)에서 공소외 2가 주최하고 피고인이 강연자로 나선 ‘(아파트명 1 생략) 리모델링 수정 설계안 및 현황보고 조합원 설명회’에 참석하여 공소외 67 회사의 입장에서 수정된 설계안 등에 대하여 설명을 하였다.
그 후 공소외 1은 2013. 11. 4.경 성남시 산하 지방공기업인 성남도시개발공사 사업계획팀(2014. 10. ‘개발사업1팀’으로, 2015. 6. ‘개발사업1처’로 명칭 변경) 팀장으로 입사하여 2014. 1.경부터 성남시장인 피고인의 주요 공약사항으로 성남도시개발공사가 추진하고 있던 위례신도시 개발사업의 실무책임자로서 일하였고, 피고인이 성남시장에 재선되고 난 후인 2015. 2. 5.경부터는 개발사업1팀의 팀장으로서 피고인의 또 다른 주요 공약사항으로 성남도시개발공사가 성남시로부터 위탁받아 추진하고 있던 ‘대장동·제1공단 결합 도시개발사업’의 실무를 책임지게 되었으며, 해당 사업을 위하여 성남도시개발공사와 민간사업자들이 공동출자하여 설립한 합작법인 ‘◁◁◁’의 이사 3인 중 성남도시개발공사 몫의 이사 1인으로 활동하였다.
그러던 중 공소외 1은 2021. 8.경부터 언론이 제기한 대장동 도시개발사업에 성남도시개발공사와 합작 형식으로 참여한 민간사업자들이 투자금에 비하여 지나치게 많은 이익을 가져가 특혜와 비리가 의심된다는 의혹과 관련하여 검찰의 업무상배임 혐의 수사가 개시된 후 참고인 조사를 받고, 퇴직한 대장동 도시개발사업 관계 직원에게 내부 자료를 보여주었다는 이유로 성남도시개발공사의 징계조사를 받은 후 2021. 12. 21.경 극단적 선택을 하여 사망하였다.
다. 피고인과 공소외 1의 교류와 업무상 관계
피고인은 2009. 6.경 분당 지역 공동주택 리모델링 지원을 선거 공약으로 준비하며 공동주택 리모델링 활성화를 위한 제도개선 운동을 하던 중, 성남 지역에서 리모델링 수주 업무를 하며 리모델링 제도개선과 관련된 활동을 하고 있던 공소외 1을 알게 되었고, 2009. 8. 26.경 피고인이 공동대표로 있는 성남정책연구원이 주최하고 공소외 1, 공소외 45, 공소외 2 등 성남 지역에서 공동주택 리모델링에 관여하고 있던 사람들이 주제발표자와 토론자로 참석한 ‘공동주택 리모델링 활성화 정책 세미나’에서 주제발표를 하면서 공소외 1로부터 공소외 68 협회 정책법규위원회 부위원장 공소외 28을 소개받기도 하였다. 이후 2009. 가을 추석 즈음에는 공소외 1이 자신이 소속된 공소외 67 회사 본사에 피고인에게 추석 선물을 보내도록 요청할 정도로 피고인과 공소외 1의 교유관계가 형성되었고, 2010. 3. 21.경 공소외 2가 피고인을 ‘(아파트명 1 생략) 리모델링 수정 설계안 및 현황보고 조합원 설명회’에 리모델링 관련 주택법 개정안의 강연자로 초청하여 피고인이 공소외 1과 함께 위 설명회에 참석하였으며, 피고인과 공소외 1은 2010년 피고인이 성남시장에 당선될 때까지 공동주택 리모델링 활성화를 위한 제도개선 운동을 함께 하면서 전화 통화를 하는 등 직접 교류하였다.
그 후 피고인은 2010. 6. 2.경 리모델링 지원과 함께 ‘위례신도시개발 사업권 확보, 성남도시개발공사 설립, 제1공단 전면 공원화’ 등을 핵심 공약으로 내세우고, 한국토지주택공사가 주체가 된 수용 방식의 택지개발에 반대하며 환지 방식의 민간개발을 원하고 있는 성남 분당구 대장동 210 일대의 주민들에게 민간개발을 우선하겠다고 공언하며 성남시장으로 당선되었다.
그런 다음 피고인은 2010. 10. 15.경 ‘●●리모델링추진위원장협의회’ 명의의 지지 선언 등 적극적인 선거운동으로 피고인의 당선에 기여한 공소외 2를 성남시 산하기관인 성남시설관리공단의 기획본부장으로 임명하였고, 위례신도시 개발사업, 대장동 도시개발사업 등 성남 지역의 택지개발과 주택분양사업을 직접 수행하여 성남시가 자주적으로 사용할 수 있는 재원을 창출하기 위해 2013. 9. 12.경 성남도시개발공사를 별도로 설립한 후 2014. 1. 1.경 성남시설관리공단을 성남도시개발공사에 합병시켜 공소외 2를 위 성남도시개발공사의 인사, 예산, 조직 등을 총괄하는 기획본부장으로 임명하였다.
한편, 공소외 1은 위와 같이 기획본부장으로 재직하면서 인사위원장까지 맡고 있던 공소외 2의 제안과 성남시청 비서실의 정책실장으로서 피고인의 결재 사안을 모두 사전 점검하던 공소외 13의 승인 하에 2013. 11. 4.경 성남도시개발공사 사업계획팀장으로 입사하였고, 그 직후인 2014. 1.경부터 피고인의 핵심 공약 사항 중 하나로써 피고인으로부터 권한을 부여받은 공소외 2가 성남도시개발공사 발족 전부터 성남도시개발공사와 민간사업자의 합작으로 특수목적법인을 설립하며 추진한 성남도시개발공사의 첫 번째 사업인 위례신도시 A2-8 블록 공동주택 신축사업의 실무책임자로 일하며 공소외 2와 함께 성남시장실로 찾아가 피고인에게 관련 업무를 수차례 직접 보고하는 등 피고인과의 관계를 과거의 사적인 교유관계에서 직무상 상급자와 하급자로 대면하는 관계로까지 이어나갔다.
공소외 1은 피고인이 성남시장 재선에 성공하고 난 후인 2014. 8. 29.경 위례신도시 A2-8 블록 공동주택 1,137세대의 일반분양을 100% 완료시키고, 2014. 10. 3.경 성남도시개발공사의 직제가 개편되어 사업계획팀이 개발사업1팀으로 명칭이 변경되면서 개발사업1팀장에 보임되었다.
피고인은 2014. 10. 13. 이 사건 해외출장에 대하여 결재하였는데 당시 출장 대상자는 성남시장인 피고인, 성남시 교통도로국장 공소외 50, 교통기획과 팀장 공소외 69, 행정지원과 주무관 공소외 70, 공소외 4, 교통기획과 주무관 공소외 26 등 성남시 소속 공무원으로만 구성되어 있었으나, 피고인은 트램 운영주체가 될 성남도시개발공사 관계자를 참여시키는 것을 검토하라고 지시하였다. 이에 따라 성남도시개발공사는 2014. 12. 초순경 기획본부장 공소외 2, 당시 대장동·제1공단 결합 도시개발사업을 담당하고 있던 개발사업2팀장 공소외 30을 출장자로 통보하였고, 성남시 기업지원과는 공소외 2, 공소외 30이 포함된 출장 명단을 피고인에게 보고하여 피고인이 이를 결재하였으나, 같은 달 하순경 공소외 2와 공소외 13의 협의에 따라 성남도시개발공사는 출장자를 공소외 30에서 피고인과 교유관계가 있어 출장 중 피고인의 사적인 골프일정까지 함께 할 수 있는 사람인 공소외 1로 변경하기로 하였고, 성남시 기업지원과는 변경된 출장 명단을 피고인에게 보고하여 출장자 명단을 최종 확정하였다.
피고인은 2015. 1. 6.경부터 1. 16.경까지 11일간 뉴질랜드, 호주에서 공소외 2, 공소외 1 외 성남시청 직원 8명과 교통시설 및 쇼핑센터, 컨벤션센터 견학, 명소 방문 등의 출장 일정을 진행하였는데, 출장 기간 중인 2015. 1. 14.경 호주 시드니 라페루즈 해변에서 공소외 2, 공소외 1과 갯바위 낚시를 하는 등 여가시간을 함께 보냈다.
한편, 피고인은 2014. 3.경 그때까지 개발 방식에 대한 이견으로 오랫동안 지연되어 오던 ‘성남 분당구 대장동 210 일대 택지개발사업’을 성남도시개발공사가 민간사업자와 합작하는 방식으로 진행하되 그에 따른 개발이익을 활용하여 피고인의 핵심 공약이었음에도 예산이 없어 지연되고 있던 ‘성남시 수정구 신흥동 제1공단 전면 공원화 사업’과 결합하여 추진하는 것으로 최종 결정하고, 2014. 4. 3.경 이를 ‘대장동·제1공단 결합 도시개발사업’이란 이름으로 성남시장의 지휘감독권을 명시하며 공소외 2가 기획본부장인 성남도시개발공사에 위탁하여 추진하도록 하였다. 이에 공소외 2는 해당 업무를 기획본부 소속 전략사업팀과 개발본부 소속 개발사업2팀에 맡겨 개발계획과 구역지정을 완료하고 성남시의회로부터 사업의 타당성 및 출자에 대한 승인을 받는 등 사업에 참여할 민간사업자 공모 공고를 내기 직전 단계까지 진행한 후 2015. 2. 5.경 개발사업2팀이 맡은 업무를 공소외 1이 팀장으로 있던 개발사업1팀으로 이관하여 구체적 사업계획을 수립하여 향후 사업을 맡아 시행해 나가게 하였다.
그때부터 공소외 1은 성남도시개발공사의 개발사업1팀장으로서 피고인의 주요 관심 사업인 ‘대장동·제1공단 결합 도시개발사업’의 실무책임자로 일하며 2015. 2. 13.경 민간사업자 공모 공고, 2015. 2. 24.경 사업설명회 개회, 2015. 3. 26.~27.경 우선협상대상 민간사업자 평가·심사·선정, 2015. 6. 15.경 성남도시개발공사와 민간사업자간의 사업협약 체결, 2015. 6. 22.경 사업시행자가 될 성남도시개발공사와 민간사업자 합작법인의 이익배당 구조와 이사회 구성과 관련된 주주협약 체결 등 핵심 업무를 주도하고, 2015. 7. 27.경부터 합작법인 ‘◁◁◁’의 이사로 직접 취임하여 성남도시개발공사의 입장을 합작법인의 의사결정에 구현하는 역할을 하다가 그 공로를 인정받아 2015. 12. 31.경 성남시청 강당에서 피고인으로부터 성남시장상(시정발전유공)을 수여받았다.
한편, 피고인은 공소외 1이 수행한 모든 업무와 관련한 중요 사항을 지휘감독권자로서 보고 받았고, 나아가 성남도시개발공사의 사장, 기획본부장, 개발본부장으로부터 해당 사업에 관한 대면 보고를 받는 한편 본부장 바로 아래 직급자로서 실무책임자인 공소외 1을 수시로 동행하게 하여 공소외 1을 상대로 질문을 하고 상세한 설명을 듣고 지시도 내렸다.
피고인은 ‘대장동·제1공단 결합 도시개발사업’이 계속 진행되는 과정에서 2016. 1. 12.경 성남시장실에서 대장동 도시개발사업과 제1공단 공원화사업의 분리 여부를 놓고 공소외 1과 성남도시개발공사 전략사업실 소속 변호사 공소외 44로부터 "두 사업을 분리하여 진행하되 제1공단 공원화사업의 비용은 대장동 도시개발사업의 주체인 합작법인 ‘◁◁◁’이 부담하게 해야 한다"는 대면 보고를 받고 대장동 도시개발사업과 제1공단 공원화사업을 분리하도록 승인하고, 2016. 2. 29.경 성남시장실에서 성남시청 관계자들과 성남도시개발공사 사장, 개발본부장, 개발사업1처장 공소외 1, 전략사업실 소속 변호사 공소외 44가 함께 모여 개최된 ‘결합 도시개발사업 분리에 따른 제1공단 공원조성 방안’ 회의에서 "보상업무 추진방안, 제1공단 관련 행정소송 진행현황, 대장동 토지소유자 민원상황" 등을 보고받고 "성남도시개발공사는 대장동에서 자손 대대로 살아온 주민들의 이주와 생활안정 대책을 차별화할 수 있는 방안을 마련하라"는 지시를 내렸으며, 2016. 4.경 성남시장실에서 공소외 1로부터 ‘대장동 도시개발사업 지구 내 토지소유자들의 민원사항’과 관련한 ‘대장동 원주민들 우대방안’을 대면 보고받고 성남시청 3층 회의실에서 공소외 1의 배석하에 민원을 제기하는 대장동 주민들과 면담을 하였다.
그 후에도 대장동 도시개발사업과 제1공단 공원화사업이 계속 추진되는 과정에서 피고인은 2017. 3. 7.경 성남시청 대강당에서 공소외 1이 근거리에 배석한 상태로 제1공단 공원화 사업의 성과를 홍보하기 위한 기자회견을 진행하였는데, 사전에 공소외 1의 책임하에 준비된 예상문답 등 자료를 보고받고 공소외 1에게 따로 전화를 걸어 이른바 개발이익 환수금의 구체적 항목을 상세히 물어 설명받았고, 2017. 6. 12.경 성남시장실에서 공소외 1과 성남도시개발공사 전략사업실 소속 변호사 공소외 44로부터 ‘대장동 도시개발사업과 관련한 성남도시개발공사의 배당이익 활용 방안’을 대면 보고받고 "세후 배당이익 1,404억 원으로 임대주택용지를 매입하지 않고 성남시 정책방향에 따라 현금으로 활용하라"고 지시하였으며, 2017. 10. 12.경 공소외 1을 포함한 성남도시개발공사의 제1공단 공원화사업 관계자들과 함께 제1공단의 일부 부지에 법조단지를 유치하는 방안과 관련한 회의를 하였다.
그 외에도 피고인은 2016. 6. 16.경 공소외 1 명의로 작성된 ‘대장동 도시개발사업 소하천 폐지 추진일정’ 요약보고 문건을 보고받고, 2017. 1. 5.경 공소외 1 명의로 작성된 ‘제1공단 내 공공청사 위치변경 시 협의사항’ 요약보고 문건을 보고받고, 2017. 5. 8.경 공소외 1의 주도로 작성된 제1공단 공원화사업의 추진 현황과 2017. 12.을 착공시기로 정한 추진 일정 등을 내용으로 한 ‘제1공단 조성계획’ 문건을 보고받고, 2017. 8. 7.경 공소외 1 명의로 작성된 ‘제1공단 공원조성시 일부도로를 공원에 편입하는 일정에 관한 검토’ 요약보고 문건을 보고받고, 2017. 12. 4.경 공소외 1 명의로 작성된 ‘제1공단 공원화 관련 기자회견 추진보고’ 요약보고문건을 보고받는 등 대장동 도시개발사업과 제1공단 공원화사업이 추진되는 과정에서 공소외 1 명의로 작성되거나 공소외 1의 주도하에 작성된 문건을 수시로 보고받았다.
그 후 피고인은 대장동 도시개발사업이 계속 진행 중이던 2018. 3. 14.경 경기도지사 선거 출마를 위하여 성남시장에서 사퇴한 후 2018. 6. 13. 경기도지사에 당선되었는데, 선거운동 과정에서 대장동 도시개발을 치적으로 내세우다가 환수한 개발이익을 허위로 공표한 혐의로 고발되어 2018. 12. 11.경 수원지방법원 성남지원에 공직선거법위반죄 등으로 불구속 기소되었고, 공소외 1은 2018. 8. 10.경 위 사건 수사 단계에서 대장동 도시개발사업에 함께 관여했다가 참고인 조사가 예정된 성남도시개발공사 전략사업실 소속 변호사 공소외 44에게 경기도지사 비서실장 공소외 63의 전화번호를 알려주며 피고인의 수사 대응에 도움을 줄 것을 요청하여 공소외 44로 하여금 2018. 11.경까지 피고인을 지근거리에서 보좌하고 있는 비서실장 공소외 63을 비롯하여 경기도지사 비서실 정책실장 공소외 13, 정책비서관 공소외 46에게 수사상황과 자신의 수사기관 진술 내용을 알려주고, 향후 수사 및 재판 방향을 정리한 문건을 보내주도록 하는 방법으로 피고인을 도왔고, 2019. 3. 13.경 피고인이 경기도청에서 개최한 공공개발이익 도민환원제 토론회에 대장동 도시개발로 얻은 개발이익과 관련한 토론자로 참석하고 2019. 6. 26.경 SBS 뉴스에 출연하여 ‘제1공단 공원화사업은 대장동 도시개발사업에서 발생된 이익 중 2,761억 원을 투입해서 주민들에게 환원시키는 사업’이라는 취지로 인터뷰를 하는 등 피고인의 성남시장 시절의 치적을 홍보하였다.
한편, 2021. 9. 이후 여러 언론에서 제기한 대장동 도시개발사업 비리 의혹이 피고인의 대통령선거 출마에 중대한 영향을 미칠 정도의 주요 쟁점으로 부각되자, 공소외 1은 경기도청 언론행정팀장으로 근무하던 공무원 공소외 51을 통하여 대장동 도시개발사업과 관련된 성남도시개발공사 내부 자료를 제공하고 피고인의 대선 경선캠프에서 만든 대응 자료를 검토해 주는 등으로 피고인 경선캠프의 언론 대응을 도와주었다.
이와 같이 피고인은 성남시장으로 당선되기 전부터 공동주택 리모델링 제도개선 활동을 하면서 공소외 1과 알고 지냈고, 공소외 1이 성남도시개발공사에 입사하고 1년 정도 지난 시점에 11일간 함께 공무상 해외출장을 다녀오며 출장 중에 공식 일정에서 이탈하여 공소외 1과 골프, 바다낚시 등의 여가활동을 함께 하기도 하는 등 과거의 인연을 이어갔으며, 성남시장 재직 중 지대하게 관심을 가지고 추진하던 위례신도시 개발사업, 대장동 도시개발사업, 제1공단 공원화사업 등 여러 개발사업과 관련하여 공소외 1이 실무책임자로서 주도한 내용을 약 3년 이상 보고받고 그중 여러 사항은 공소외 1로부터 직접 대면 보고받았으며, 시장으로서의 업무상 의문사항을 직접 공소외 1에게 전화로 문의할 정도로 직무상의 관계를 맺었으며, 그와 같은 피고인과 공소외 1의 직무상의 관계와 인연은 피고인이 성남시장 임기를 마친 이후인 경기도지사, 대통령후보 시절까지 공소외 1이 피고인이 처한 어려움을 적극적으로 도와주고 피고인의 치적을 적극 홍보하는 등으로 이어졌다.
라. 구체적 범죄사실
누구든지 당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 하여서는 아니 된다.
2022. 3. 9.로 예정된 제20대 대통령선거를 앞두고 더불어민주당 대통령선거 후보자 경선이 진행 중이던 2021. 8. 31.경 피고인이 성남시장으로 재직할 당시 진행된 대장동 도시개발사업 비리 의혹이 언론에 의해 제기되고, 피고인은 여·야의 유력 대통령선거 후보자들 및 언론매체로부터 의혹 해명을 요구받는 등 대장동 도시개발사업 과정에서의 비리 의혹 논란이 피고인의 대통령선거 당락을 좌우할 정도로 중요한 이슈로 부각되었다.
그와 관련하여 피고인은 자신은 대장동 도시개발사업을 설계하였을 뿐이고 대장동 도시개발사업 비리는 국민의힘과 토건세력의 책임이라며 자신의 무관함을 주장하였고, 이에 2021. 9. 27.경 언론에 피고인, 공소외 2, 공소외 1과 당시까지 피고인을 지근거리에서 돕고 있던 경기도청 대변인 공소외 45 등 다수의 인물들이 발표자 및 토론자석에 나란히 앉아 있는 2009. 8. 26.자 ‘공동주택 리모델링 활성화 정책세미나’ 사진과 함께 "피고인이 변호사로 활동하던 시절 ‘분당구 리모델링’이라는 대규모 토건사업을 목적으로 피고인의 패밀리와 함께 세미나를 개최한 현장을 찍은 사진으로 피고인의 패밀리가 진정한 토건세력으로 의심된다"는 취지의 성남시의회 의원 공소외 71의 주장이 보도되고, 이와 관련하여 "대장동 의혹의 핵심 인사들이 2009년부터 끈끈한 특수관계를 맺어 왔다"는 주장이 언론에 보도되기도 하였다.
한편, 시민단체의 고발 등으로 대장동 도시개발사업 비리 의혹과 관련하여 성남도시개발공사 내부에서 사업을 주도한 공소외 2와 공소외 15 등 민간사업자들에 대한 검찰 수사가 시작된 후 2021. 10. 3.경 공소외 2가 구속되자, 피고인은 각종 언론 인터뷰 및 경기도 국정감사 발언 등을 통해 공소외 2는 자신의 측근이 아니고 자신은 성남도시개발공사의 설립이나 공소외 2의 임명에 관여하지 않았다고 주장하였고, 2021. 10. 4.경 대장동 도시개발사업의 실무를 주도한 공소외 1이 민간사업자의 초과이익환수 조항 삭제 등에 직접 관여하였다는 의혹 등과 관련하여 참고인 조사를 받는다는 언론보도가 나오고, 2021. 10. 8.경 "검찰은 대장동 개발사업협약서에서 과도한 민간수익을 제한하는 ‘초과이익 환수’ 조항이 삭제되는 과정에 성남도시개발공사 사장 직무대리인 공소외 2와 개발사업1처장인 공소외 1이 공모했다고 보고 수사 중이고, 공소외 1은 대장동 도시개발사업 우선협상대상자 선정업무도 했다"는 언론보도도 나왔으며, 2021. 10. 20. 피고인이 더불어민주당의 대선후보자로 선출된 후인 2021. 10. 27.경 "대장동 개발사업에 관련된 공소외 2, 공소외 1이 2015. 1.경 피고인의 뉴질랜드, 호주 출장에 동행하였는데 대장동 사업을 논의하기 위한 출장이다"는 내용도 보도되었다.
계속하여 2021. 11. 4.경 대장동 도시개발사업의 민간사업자 공소외 15, 공소외 56이 검찰에 구속되고, 2021. 11. 18.경 "성남도시개발공사 개발사업본부장 공소외 5, 개발사업1팀장 공소외 1 등 공소외 2의 측근들이 대장동 도시개발사업의 우선협상대상 민간사업자를 선정하는 심사 업무를 맡았다"는 언론보도가 있었으며, 2021. 12. 10.경 공소외 1의 직속상관인 개발사업본부장으로서 공소외 2와 함께 대장동 도시개발사업에 관여하였던 공소외 5가 대장동 도시개발사업의 우선협상대상자를 선정할 무렵에 피고인의 뜻을 빌미로 성남도시개발공사의 당시 사장 공소외 27을 강제로 사직시켰다는 의혹이 제기되고 수뢰혐의로 수사도 받다가 구속영장이 청구된 후 스스로 목숨을 끊자 피고인은 자신은 공소외 27의 사직 이유를 몰랐고 공소외 5의 사망과 자신은 무관하다고 주장하였다.
위와 같은 일련의 사태에 대한 피고인의 대응에도 불구하고 유력한 대선후보자인 피고인이 대장동 도시개발사업 관련 비리 의혹에 최종적인 책임이 있는 것이 아니냐는 언론보도가 계속되었고, 그 와중에 2021. 12. 21.경 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 민간사업자 선정과정에서 특혜와 초과이익환수 조항 삭제 등과 관련된 참고인이던 공소외 1이 스스로 목숨을 끊었으며, 그 사실이 언론에 보도되면서 대장동 도시개발사업에는 실제로 비리가 있었고 이에 피고인이 밀접하게 관련되었을 가능성이 있다는 부정적 여론이 더욱 확산되었고 국민의힘, 정의당을 비롯한 여러 정당은 "대장동 개발사업의 총책임자로서 자신이 설계한 단군 이래 최대 치적이라고 주장해 온 피고인이 책임을 져야 한다"고 주장하고 피고인을 대선후보자로 선출한 더불어민주당의 대변인은 "진실규명을 방해하는 일이 발생하지 않아야 하고, 수사기관의 공정하고 신속한 수사를 촉구한다"는 논평을 내었다.
위와 같은 더불어민주당 대변인의 논평이 있기까지 피고인은 공소외 1 바로 위의 성남도시개발공사의 최상위 직급자들로서 구속된 공소외 2와 자살한 공소외 5에 대해서는 그들이 대장동 도시개발사업과 관련하여 저지른 잘못이 있다고 하더라도 그들에게 대략적 지침만 내린 자신과는 무관하다고 주장하면서도 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 민간사업자 선정과정에서의 특혜와 초과이익환수 조항 삭제 등에 직접 관여한 것으로 의심받고 있던 공소외 1과 피고인의 인연을 지적하는 언론보도에 대해서는 직접적인 반응을 보이지 않고 있다가, 공소외 1이 자살하는 사태에까지 이르자 공소외 1과 개인적 교유관계가 없고 업무상 직접 보고받고 지시하였던 관계가 아니어서 성남시장 시절에는 아예 존재조차 인지하지 못했던 사람인 것처럼 대응함으로써 공소외 1의 죽음으로 인하여 날로 더 강해져가는 대장동 도시개발사업 비리 의혹이 공소외 1의 상급자인 공소외 2와 공소외 5를 넘어 피고인에게까지 번져오는 것을 막기로 마음먹었다.
이에 따라 피고인은 2021. 12. 22. 14:00경 서울 양천구 목동서로에 있는 SBS 방송국에서 진행된 ‘○○○의 뉴스브리핑’ 방송에 출연하여, 사망한 공소외 1과 관련하여 "오늘 공소외 1 성남도시개발공사 처장이 어젯밤에 극단적 선택을 했다는 안타까운 소식이 들려왔어요. 민주당에서는 어젯밤에 바로 논평이 나오지 않고 오늘 오전에 논평이 나왔습니다. 이런 안타까운 죽음이 더 이상 있지 않도록 검찰은 철저하게 수사를 해야 한다. □□□ 후보의 생각은 어떻습니까?"라는 진행자의 질문에 대해 "저도 사실 저희가 내부망, 네트워크망에 또 누가 극단적 선택을 했다는 기사가 올라 오길래 전의 과거 기사를 잘못 냈나? 글자가 거의 비슷하지 않습니까? 그래서 그랬는데 조금 이따가 보니까 다른 사람이었던 거예요. 일단은 제 입장에서는 어쨌든 제가 한때 지휘하던 부하직원들 중에 한 명이고 어쨌든 이 수사 과정에서 그게 연원이 돼서 극단적 선택을 하신 것 같은데 정말 안타깝죠. 안타깝고 정말 이제라도 편히 쉬시기를 바라고 또 가족들 얼마나 황망하겠습니까? 위로 말씀을 드리는 외에는 제가 특별히 더 드릴 말씀도 없고 상황도 정확히 모르겠어요. 안타깝다 이렇게 말씀드릴 수밖에 없어요"라고 답변하고, 이어서 "공소외 1 처장은 개인적으로 시장 재직 때 좀 아셨습니까, 아니면 어떻습니까?"라는 진행자의 질문에 대해 "제가 시장 재직 때는 몰랐고요. 하위 직원이었으니까요. 그 때 당시 아마 팀장이었을 겁니다. 팀장이었을 텐데, 제가 이 분을 알게 된 것은 제가 도지사가 된 다음에 기소가 됐지 않습니까? ‘개발이익을 5,500억을 확보했다는 말이 거짓말이다’라고 제가 기소가 된 일이 있어서 그 재판과정에서 제가 세부 내용을 전혀 모르니까. 지침만 줬지만. 그것을 파악하는데 주로 알려줬던 사람이 당시 이분이었어요. 도지사가 돼서 재판 받을 때 이 사람의 존재를 알게 됐고 전화도 꽤 많이 했고. 제가 계속 물어봐야 되니까요. 업무 파악을 가장 잘 하고 있는 사람이었던 것 같습니다. 당시."라고 답변하고, "대장동 개발사업의 핵심을 잘 알고 있는?"이라는 진행자의 질문에 대해 "예. 세부적 내용을 가장 잘 아는 사람이어서 그때 당시에 제가 통화를 했는데, 저는 뭐 왜 이런 일이 벌어졌는지 정말로 납득이 안 됩니다. 제가 알기로는 상당히 성실하고 업무 처리도 잘하는 그런 직원이었던 것 같습니다"라고 답변하였다.
이와 같이 피고인이 대장동 도시개발사업 비리 의혹과 관련되어 스스로 목숨을 끊은 실무책임자인 공소외 1을 성남시장 시절에는 몰랐다고 주장하자, 피고인이 2009. 8. 26.경 공소외 2, 공소외 1과 함께 리모델링 제도 개선 세미나에 같이 참석한 사진 1매와 피고인이 2015. 1.경 공소외 2, 공소외 1과 함께 이 사건 해외출장을 가서 같이 찍은 여러 매의 사진이 언론에 공개되며 피고인이 공소외 1을 모를 수가 없고 성남시장 시절에 공소외 1의 존재도 몰랐다는 피고인의 발언은 거짓말이라는 여론이 확산되고, 나아가 이 사건 해외출장 중에 공소외 2, 공소외 1과 함께 골프 모자를 쓰고 모자에 볼마커를 끼운 채 찍은 사진을 근거로 출장 중에 공소외 1과 함께 골프를 쳤다는 의혹도 피고인이 공소외 1을 모를 수 없는 이유 중의 하나로 제시되었다.
그 와중에 피고인은 2021. 12. 24. 07:20경 서울 양천구 목동서로에 있는 CBS 라디오 방송국에서 진행된 ‘△△△의 뉴스쇼’ 방송에 출연하여, 사망한 공소외 1과 관련하여 "대장동과 관련된 질문들이 지금 꽤 많이 들어오고 있어요. 대장동 개발사업을 이끌었던 성남도시개발공사의 공소외 1 처장 그제 숨진 채 발견이 됐는데, 어제 부검을 했고 스스로 목숨을 끊은 것으로 소견이 나왔습니다. 당시 성남시의 수장으로서 마음이 많이 착잡하시지요?"라는 진행자의 질문에 대해 "안타깝지요. 이 분은 저 말씀드렸습니다만 일부에서는 ‘산하 직원이고 해외 출장도 같이 갔는데 어떻게 모를 수 있냐’ 그러지만 제가 실제로 하위 직원이라서 기억이 안 나고요."라고 답변하고, "잠깐만요. 그 얘기를 먼저 하셨으니까 그러면 그 부분 좀 질문을, 그제 SBS 인터뷰에서 공소외 1 처장을 성남시장 시절에는 몰랐다고 하신 게 호주여행을 11일이나 같이 갔다 오셨는데 어떻게 모를 수가 있느냐라는 게 좀 논란이 됐어요?"라는 질문에 대해 "예. ‘인지를 못했다.’ 그 뜻이지요. 그런데 우리가 놀러 간 게 아니고 공무상 출장을 도시공사가 트램 때문에 사업을 하는 게 도시공사라서 같이 간 거지요. 같이 간 하위 직원이기 때문에 뭐 그 사람들은 저를 다 기억하겠지요. 당연히. 저는 기억에 남아 있지 않은 사람이었는데, 제가 검찰에 기소돼가지고 ‘대장동에서 5,500억을 내 벌었다.’라고 했더니 ‘가짜다.’라고 해서 기소 당했지 않습니까? 허위사실공표로. 그런데 제가 대장동 개발사업의 구체적 내용을 정확히 몰라서 내용 파악을 하느라고 제일 잘 아는 사람을 좀 연결해달라고 해가지고 그때 연결된 사람이 이 분이었어요. 통화를 제가 그때 상당히 많이 했지요. 설명을 그 사람한테 다 들었으니까. 그렇게 알게 됐는데 그 전에는 제가 존재 자체를 인지하지 못했습니다."라고 답변하고, 이어서 "근데 2015년이면 오래되지 않았고 일행도 11명 밖에 없다 보니까 □□□ 후보처럼 기억력 좋으신 분이 어떻게 모를 수가 있느냐, 막 뭐가 불리해가지고 모른 척 하시는 것 아니냐 이런 얘기도 나왔어요?"라는 질문에 대해 "그게 뭐 직원이라는 사실은 명백하고 또 제가 ‘재판 때 가장 잘 아는 사람이어서 제가 그 사람한테 여러 차례 전화로다 물어봤던 사람이다.’라고 얘기했는데 그것을 뭘 부인하겠어요? 기억에 있냐, 없냐보다는 그 당시 실무자라는 사실, 또 그 업무를 맡은 가장 잘 아는 사람이 사실은 제가 제 입으로 얘기한 거잖아요."라고 답변하고, 이어진 "그러면 이제 나중에 알게 되신 거, 시장 때 몰랐다는 것은 여전히, 인지하지 못했다는 것은 지금도 뭐, 그렇습니까?"라는 진행자의 질문에 대해 "누군지 제가 제 전화번호부에 입력은 되어 있는데. 왜냐하면 그때 통화를 여러 차례 했기 때문에. 그런데 그 사람이 그 사람인지는 연결이 안 됩니다. 저는 기억이 없어요. 굳이 부인할 필요도 없고. 직원이라는 사실 그거야 뭐 명백한 팩트인데 그것을 부인하겠습니까."라고 답변하였다.
그 후에도 놀러간 것이 아니라 공무상 해외출장이었기 때문에 함께 간 공소외 1을 알 수가 없었다는 피고인의 발언과 관련하여 출장 목적에 맞지 않은 사실상 외유성 출장이었다는 주장까지 언론을 통해 제기되는 등 성남시장 시절에는 공소외 1의 존재조차 몰랐다는 피고인의 발언이 거짓말이라는 여론은 잦아들지 않았고, 그 와중에 피고인은 2021. 12. 27. 23:00경 서울 여의도 KBS 방송국에서 진행된 ‘한밤의 시사토크 더 라이브’ 방송에 출연하여, 사망한 공소외 1과 관련하여 "후보님은 시장 시절에 모른다고 이렇게 말씀을 하셨어요. 그러고 나서 국민의힘 측에서 표창장을 수여한 건도 새롭게 문제제기를 했었고요. 그리고 해외 출장도 또 같이 가셨더라고요. 이거는 사실 거짓말처럼 보일 가능성이 높습니다."라는 진행자의 지적에 대해 "한번 생각을 해보십시오. 제가 첫 인터뷰 때 이걸 물어봐서 ‘이 분이 대장동에 관한 실무 책임자였다. 실무팀장이었던 것 같다. 그래서 이 분이 이 내용은 워낙 잘 알기 때문에 제가 재판 기소된 후에 수사 중에 전화로 여러 차례 통화하면서 이것 물어봤던 이 사건 담당자다.’ 이렇게 말했잖아요. 그런데 그 사람을 제가 시장 때 만난 기억은 없는 거예요. 제 기억에. 왜냐면 하급 실무관이었으니까. 제가 그것을 숨기는 게 무슨 의미가 있습니까? 이미 이사, 이 이일에 핵심 실무 책임자라고 말씀드렸는데. 그 양반을 잘 알아서 전화로 다 일일이 여러 차례 물어봤던 사람이라고 했는데 그 사람을 기억 못한다고 하는 거짓말을 제가 왜 해야 됩니까?"라고 말하고, 이어서 "왜냐하면 성남시장 시절에 대장동 개발이 이뤄졌으니까 그때 내가 몰랐다면 만약에 그 분이 뭔가 특혜를 줬던 책임자라면 나와의 선을 그을 수 있는 것 아니겠습니까?"라는 진행자의 질문에 대해 "이 사람은 제가 지금 이제 그 후에 최근에 이제 확인을 해봤고 그때 제가 전화로 물어봤을 때 담당 실무, 실무팀장이었다고 제가 들었고요. 전화로만 통화해서 얼굴도 모르고. 그런데 저는 실제로 기억이 없어요, 그 사람. 그런데 나중에 이 사람이 같이 갔다는데 뭐 같이 갔을 수 있겠지요. 그런데 하위 실무자였기 때문에 제가 그 사람을 제가 기억을 못한다는 사실을, 표창도 수백 명을 줬을 텐데 그것을 어떻게 다 기억하겠습니까? 의미 없는 것을 가지고 거짓말쟁이로 몰아보려고 하는 건데, 아무튼 제가 분명히 인정하는 것, ‘그 사람이 이 일의 핵심 책임자, 실무자였다. 제가 전화로 수없이 물어봤다.’ 그 얘기한 거예요."라고 답변하였다.
계속하여 피고인은 2021. 12. 29. 21:20경 서울 종로구 청계천로에 있는 채널A 미디어텍 스튜디오에서 진행된 ‘□□□의 프로포즈-청년과의 대화’ 방송에 출연하여, 사망한 공소외 1과 관련하여 "... 이 사람을 내가 모른다, 안다, 이 문제는 한번 생, 여러분도 생각해 보십시오. 제가 분명히 얘기 했어요. 이 분이 ‘제가 재판을 받으면서 이 사건에 가장 핵심적인 실무자가 누구냐 물어봐서 이, 이 분이라 그래서 제가 이 분하고 통화를 많이 했다’고 제가 얘기했죠. ‘핵심 실무자다. 이 분하고 내가 통화를 많이 했다. 그런데 시장할 때는 이 사람의 존재를 몰랐다.’ 그런데 이 사람이 어디 여행을 가는데 같이 갔더라. 출장을 가는데. 하위직 실무자인데 같이 갔으면 그 사람이 얼굴이야 제가 봤겠지만 그 사람이 이 사람인지를 여러분은 어떻게 압니까? 표창을 수백 명을 주는데 ‘그 사람을 제가 왜 특정하게 기억을 못하냐’고 하면 그게 적정한 지적일까요? 제가 그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해보니까 전체 우리 일행, 단체사진 중 일부를 떼 내 가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거죠. 그런데 제가 그 안에도, 지금도 보니까 절반은 제가 누군지 기억을 못하겠더라고요. 갔는데. 그래서 그거는 일반적으로 그럴 수 있지만 제가 예를 들면 ‘그 사람, 그 분에 대해서 내용을 가장 잘 아는 핵심 실무자였고 제가 수차례 통화했던 그 사람이다. 근데 그 사람을 시장 당시에는 그 사람을 기억하지 못했다’고 얘기한 건데 그걸 왜 의심을 하지요? 제가 그걸 숨길 이유가 뭐가 있습니까? ..."라고 말하였다.
그러나 사실은 피고인은 위 다.항에 기재된 내용과 같이 공소외 1이 실무책임자로 추진한 대장동 도시개발사업과 관련한 주요 사항을 3년여간 보고받고, 일부 내용은 공소외 1로부터 직접 대면 보고를 받고 지시를 하거나 공소외 1에게 직접 문의하여 설명을 들었고, 성남시장이 되기 전부터 교유하였다가 공소외 1이 성남도시개발공사에 입사한 후 실무책임자로서 추진한 위례신도시 개발사업, 대장동 도시개발사업, 제1공단 공원화사업을 보고받는 과정에서도 여러 차례 얼굴을 대면하였으며, 공소외 1이 동행한 2015. 1.의 이 사건 해외출장 기간 중에 공식 일정에서 이탈하여 다른 출장자들은 모르게 공소외 2, 공소외 1과 함께 세 명이 갯바위 낚시를 하였으며, 성남시장 시절 이후에도 공소외 1이 사망하기 몇 달 전까지 공소외 1의 도움을 받았다.
그럼에도 불구하고 피고인은 성남시 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 서로 활발히 교유관계를 가졌던 공소외 1에 대하여 도시개발사업 시행 당시에는 특별한 교유관계가 없어 아예 그 존재조차 인지하지 못했던 것으로 행세함으로써 제20대 대선 핵심 이슈인 대장동 도시개발사업에서의 각종 비리와 피고인과의 연관성을 끊어 내어 대통령 선거에 당선될 목적으로, ① 성남시장 재직 시에는 공소외 1의 존재를 몰랐고, ③ 도지사가 되어 공직선거법위반죄로 기소된 다음에 대장동 도시개발사업 관련 설명을 공소외 1로부터 들어 그제야 공소외 1을 알게 되었고 전화로만 통화해서 얼굴도 모른다는 취지로 수차례 발언함으로써, 피고인과 공소외 1 간의 교유행위에 관해 거짓말하여 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위사실을 공표하였다.
2. 주장의 요지
검사는 피고인의 ‘공소외 1을 몰랐다’는 발언이 ‘공소외 1과 교유행위가 없었다’는 것을 표명한 것이라고 기소하였는데, 경험적 사실의 존재와 이로써 형성된 인식 상태를 같은 것으로 볼 수 없다. 공직선거법 제250조 제1항의 ‘행위’와 ‘사실’ 등에 해당하지 않아 구성요건 해당성도 인정되지 않고, 허위가 아니다.
3. 발언의 요지 내지 표명에 관한 판단
가. 이 부분 공소사실의 요지
피고인은 이 사건 공소외 1 발언을 하였다.
사실은 피고인은 대장동 도시개발사업과 관련하여 실무책임자인 공소외 1로부터 보고 또는 대면 보고를 받고 지시를 하거나 직접 설명을 들었고, 성남시장이 되기 전부터 교유하다가 성남도시개발공사에 입사한 공소외 1로부터 각종 보고를 받는 과정에서도 여러 차례 얼굴을 대면하였으며, 이 사건 해외출장 기간 중에 공식일정에서 이탈하여 공소외 2, 공소외 1과 함께 사적으로 골프를 쳤고, 성남시장 시절 이후에도 공소외 1의 도움을 받았다.
그럼에도 피고인은 대장동 도시개발사업의 실무책임자로서 활발히 교유관계를 가졌던 공소외 1에 대하여 도시개발사업 시행 당시에는 특별한 교유관계가 없어 아예 그 존재조차 인지하지 못했던 것으로 행세함으로써 대통령선거의 핵심 이슈인 대장동 도시개발사업의 비리와 피고인과의 연관성을 끊어 내어 대통령 선거에 당선될 목적으로, ① 성남시장 재직 시에는 공소외 1의 존재를 몰랐고, ③ 도지사가 되어 공직선거법위반죄로 기소된 다음에 대장동 도시개발사업 관련 설명을 공소외 1로부터 들어 그제야 공소외 1을 알게 되었고 전화로만 통화해서 얼굴도 모른다는 취지로 수차례 발언함으로써 피고인과 공소외 1 간의 교유행위에 관해 거짓말을 하여 후보자에게 유리하도록 그 행위에 관하여 허위사실을 공표하였다.
나. 이 사건 공소외 1 발언(이 사건 골프 발언 제외)의 요지
앞서 본 바와 같이, 피고인은 이 사건 제1발언으로 ‘성남시장 재직시 공소외 1을 몰랐고, 경기도지사가 된 다음에 재판을 받을 때 공소외 1이 세부 내용을 알려주어서 그 때 공소외 1의 존재를 알게 되었으며, 전화도 꽤 많이 했다’는 취지로 발언하였고, 그 이유는 ‘하위 직원’이었기 때문이라는 취지로 발언하였다. 이후 위 제1발언이 거짓이라는 의혹 제기의 일환으로 해외출장 동행 의혹, 표창장 수여 의혹이 제기되었고, 해외출장 동행 의혹의 일환으로 해외골프 동반 의혹도 제기되었는데, 이에 대하여 피고인은 이 사건 제2~4발언을 통해 공소외 1을 ‘이 일의 핵심 책임자, 실무자’ 등으로 지칭하며 ‘기억이 없다’는 등의 발언을 이어갔고, 해외출장 동행 의혹, 표창장 수여 의혹에 대하여는 이를 인정하거나 인정하는 전제에서 공소외 1을 기억을 못한다는 취지로 발언하였다.
기록에 의하여 인정되는 사정을 종합적으로 고려하여 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 보건대, 이 사건 공소외 1 발언(이 사건 골프 발언 제외)의 요지는, ① 성남시장 재직 시에는 공소외 1의 존재를 몰랐고(이하 ‘이 사건 ①발언’이라 한다), ③ 도지사가 되어 공직선거법위반죄로 기소된 다음에 대장동 도시개발사업 관련 설명을 공소외 1로부터 들어 그제야 공소외 1을 알게 되었고 전화로만 통화해서 얼굴도 모른다는 취지(이하 ‘이 사건 ③발언’이라 한다)라고 판단된다.
다. 이 사건 ①, ③발언이 구체적인 교유행위의 부인을 표명하는지 여부
이 사건 ①, ③발언은 전체적으로 ‘성남시장 재직시 공소외 1을 몰랐다’는 취지이다.
검사는 이 사건 ①, ③발언에 대하여 피고인이 공소외 1과의 개인적·업무적 교유행위 일체를 부인하는 것이고, 각 교유행위는 공소사실에 구체적으로 적시되어 있다고 한다.
어떤 사람을 ‘알다’라는 말은 ‘다른 사람과 사귐이 있거나 안면이 있다’는 뜻이고, 사람과 사람 사이에서 사귐이나 안면이 있는 관계는 그 다른 사람과의 교류를 통하여 형성되므로, ‘알다’와 ‘모른다’는 교유행위가 있었음을 긍정하거나 부정하는 것이라고 볼 수 있는 면이 있기는 하다.
그런데 ‘어떤 사람을 모른다’는 발언과 함께 그 사람과 관련된 구체적인 교유행위를 인정하거나 부인하는 발언이 추가되었을 때, 발언자가 인정한 행위의 경우에는 당연히 ‘모른다’는 말을 통하여 부인하는 교유행위에 해당할 여지가 없게 되고, 발언자가 부인한 행위의 경우에는 이처럼 언급된 구체적인 교유행위 자체가 공직선거법 제250조 제1항의 ‘행위’에 해당하게 되므로 ‘어떤 사람을 모른다’는 말이 그러한 교유행위를 표명하는 것인지 여부를 따로 판단할 필요가 없다. 반면, 발언자가 ‘어떤 사람을 모른다’고 발언하면서 추가로 언급하지 않은 별개의 교유행위가 있는 경우에 발언자가 해당 교유행위에 관하여 언급하지 않은 데에 다양한 이유나 상황 등이 있을 수 있으므로, 발언자가 해당 교유행위를 언급하지 않았다는 사정만으로 ‘어떤 사람을 모른다’는 발언이 표명하는 바가, 언급되지 않은 별개의 구체적인 교유행위를 부인한 것이라고 단정할 수는 없다.
기록에 의하여 인정되는 사정을 종합적으로 고려하여 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 보건대, 피고인은 전체적으로 ‘성남시장 재직시 공소외 1을 몰랐다’는 취지의 발언을 유지하면서 해외출장 동행 의혹, 표창장 수여 의혹에 대하여는 이를 인정하거나 인정하는 전제에서 그럼에도 공소외 1을 기억하지 못한다는 취지로 발언하였고, 또한 공소외 1을 ‘하위 직원’ 등으로 지칭하였다. 피고인이 해외출장 동행행위, 표창장 수여행위에 대하여 발언하고, ‘하위 직원’ 등으로 지칭한 외에 별개의 구체적인 교유행위에 대하여 발언한 것은 없다.
우선 해외출장 동행행위, 표창장 수여행위에 관하여 보면, 피고인이 이를 인정하는 취지로 발언하였으므로 ‘성남시장 재직시 공소외 1을 몰랐다’는 발언을 통하여 부인하는 교유행위에 해당할 여지가 없다.
다음으로 ‘하위 직원’ 등으로 지칭한 것에 관하여 보면, 기록에 의하면 피고인이 이 사건 제3발언에서 ‘공소외 1이 대장동 도시개발사업의 핵심 책임자 내지 실무자임을 인정한다’는 취지로 말한 사실이 인정되는바, 위 지칭은 대장동 도시개발사업과 관련하여 성남시장인 피고인과 산하기관인 성남도시개발공사의 하위 실무자인 공소외 1과의 업무적 교유행위를 인정한 것이라고 볼 수 있고, 따라서 이 역시 위 ‘몰랐다’는 발언을 통하여 부인하는 교유행위에 해당할 여지가 없다.
나머지 추가로 언급되지 않은 구체적인 교유행위에 관하여 보면, 공직선거법 제250조 제1항은 허위사실 공표의 대상으로 ‘출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등’을 규정하고 있고 이는 제한적 열거로 봄이 타당한바, 이처럼 공직선거법 제250조 제1항에서 제한적으로 열거된 공표 대상에 명시적으로 포함되는 않는 ‘어떤 사람을 모른다’는 발언을 위 조항에서 공표 대상으로 규정하고 있는 ‘행위’에 관한 허위사실 공표로 볼 수 있는지 여부 즉, 구체적 교유행위를 부인하는 표명으로 볼 수 있는지 여부에 대해서는 엄격하게 판단하여야 한다.
검사가 제출한 증거만으로는 위 ‘몰랐다’는 발언이 나머지 추가로 언급되지 않은 구체적인 교유행위를 부인하는 것이라고 단정할 수 없다.
결국 검사가 제출한 증거만으로는 이 사건 ①, ③발언이, 피고인과 공소외 1의 개인적·업무적 교유행위 일체 또는 공소사실에 구체적으로 적시된 각 교유행위를 부인하는 것을 표명하는 것이라고 보기 어렵다.
4. 결론
그렇다면 이 부분 공소사실은 범죄의 증명이 없는 때에 해당하여 형사소송법 제325조 후단에 따라 무죄를 선고하여야 하나, 이와 포괄일죄 관계에 있는 판시 범죄사실 제2항의 공직선거법위반죄를 유죄로 인정하는 이상 따로 주문에서 무죄를 선고하지 아니한다.

판사 한성진(재판장) 이학인 박명